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11 ene Lecciones de la ampliación del Canal de Panamá

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La bandera panameña que ondea en la cima del Cerro Ancón. La bandera panameña que ondea en la cima del Cerro Ancón.
La bandera panameña que ondea en la cima del Cerro Ancón. LA PRENSA/Eric Batista

Escribo estas líneas en otro aniversario de la Gesta Soberana del 9 de Enero de 1964, gracias a la cual los panameños recuperamos el Canal de Panamá, y por lo tanto ese sacrificio de 21 personas, del 9 al 11 de enero, en las ciudades de Panamá y Colón, son el antecedente directo, condición necesaria y esencial, para la ampliación del Canal de Panamá.

A veces siento que todo el entorno político empresarial y técnico, vinculados con la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) y el mega proyecto en ciernes que ellos gestionan, han olvidado, o incluso desconocen, la razón de ser del asunto. Es sumamente triste, que la planificación del Desfile de Navidad del Municipio de Panamá, fuera superior a la importancia de darle mantenimiento al asta del Cerro Ancón y a los monumentos en el área de la Avenida de los Mártires.

Es muy fácil pasarse la responsabilidad entre instituciones de gobierno, pero el punto es que no se les cumplió a los Mártires de Enero. Igualmente, la ampliación del Canal no le ha cumplido ni a esos mártires ni a los ciudadanos de a pie de hoy en día. Por esta razón, vale la pena, compartir algunas reflexiones sobre las lecciones aprendidas del proceso de ampliación.

Siempre en todo examen crítico es importante partir con el conocimiento de la realidad de los actores que intervienen en ese momento histórico.  

Los principales actores de esta trama son la ACP y la historia de cómo se inserta y se relaciona con el resto del Estado y sociedad panameña, están en el núcleo de este análisis.

Lección N°1: La ACP no tenía experiencia realizando mega proyectos de ninguna naturaleza. No fue la entidad constructora del Canal de Panamá entre 1904 y 1914. No fue la entidad responsable de la primera ampliación, justo antes de la Segunda Guerra Mundial. Más recientemente, cuando se creó la Comisión Trilateral de Panamá, Estados Unidos y Japón, para estudiar las alternativas al Canal de Panamá, y que fue presidida originalmente por el ingeniero Juan José Amado III y después de la Invasión, por el ingeniero Guillermo Quijano, la ACP no existía.

El proyecto de infraestructura más importante realizado en el Canal y que fue precursor de la ampliación, fue el ensanche del Corte de Culebra. La ACP ya existía y pudo encargarse de este proyecto porque era parte de un entramado institucional del Gobierno Federal de los Estados Unidos, en el cual entidades tales como el Departamento de Justicia, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos, la USAID, la Agencia de Protección Ambiental (EPA) y otras numerosas autoridades participaron con insumos técnicos, administrativos, y por supuestos de control y fiscalización. La ACP tuvo que hacer todo eso sola después de la reversión del Canal, el 31 de diciembre de 1999.

Lección N° 2: La ACP no estaba adecuadamente incorporada al Estado y a la sociedad panameña cuando se decidió empezar el proyecto de ampliación del Canal. No es posible aceptar como fecha de inicio del proceso de ampliación el 22 de octubre de 2006, cuando los panameños aprobaron en las urnas el referéndum que autorizó hasta 5 mil 250 millones de balboas para el tercer juego de esclusas.

El 31 de agosto de 1999, mediante la Ley 44 se aprueban los Límites de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá. En esa norma ya se manifestaba la voluntad de la ampliación del Canal. El proyecto, técnicamente definido, consistía en inundar el norte de Capira y la cuenca del Río Indio para proveer de agua a los embalses necesarios para el funcionamiento del Canal ampliado. Esta decisión unilateral y autoritaria provocó una terrible molestia de parte de campesinos y residentes de las zonas potencialmente afectadas. Adicionalmente, se disparó una terrible especulación de tierras incluso por parte de políticos y de personas vinculadas con las altas esferas de la ACP, lo que alarmó aún más a las comunidades. Ante la perspectiva del gran rechazo popular que esto podía representar, apareció la idea de las esclusas con las tinas reutilizables que es el concepto central de la ampliación.

El Estado panameño carecía entonces, al igual que ahora, de una estrategia nacional de desarrollo. Es decir, Panamá no tiene idea de hacia dónde ir o qué hacer como perspectiva de desarrollo económico para toda su población. Lo que ocurre en Panamá es, en gran medida, el resultado de algunas iniciativas parciales de más de 20 años, y el impulso que una coalición de intereses bancarios, mercantiles, inmobiliarios y logísticos, desde el sector privado, y en muchos casos financiando las campañas electorales, principalmente del PRD y del partido Panameñista.

¿Por qué es importante una estrategia nacional de desarrollo? Si no hay mapa, no puede haber ruta. Los planes e iniciativas desde los Bambitos hasta las Concertaciones, han sido útiles en cuanto a ejercicios conceptuales que han permitido diseñar instituciones y poner a los panameños a discutir sobre la realidad del país. Sin embargo, la carreta siempre se ha puesto delante de los bueyes. En vez de desarrollar un Canal, es decir una plataforma de servicios logísticos, financieros y de servicios de alto valor agregado para beneficio de todo Panamá, la prioridad es la contraria.

En el caso de la Concertación Nacional para el Desarrollo, este esfuerzo surgió colateral con la promoción del referéndum del 2006. La idea era sencilla: dame tu voto y te daré “x, y, z”. Lo más risible del esfuerzo, que fue sumamente serio, es que toda la discusión se centraba en la repartición de las utilidades adicionales que generaría la ampliación del Canal de Panamá. En ningún momento, entró en la discusión el resto del 98% del PIB panameño, ni de los ingresos actuales del Estado nacional. Curiosamente el grupo más representado en la concertación fue el sector empresarial pero la gran mayoría de las obligaciones para el desarrollo nacional le fueron asignadas al sector gobierno. Es una contradicción filosófica fundamental: la mano invisible del mercado se convirtió en la mano peluda de la casta política nacional.

Lección N° 3: La ACP no articuló adecuadamente el proceso de contratación para las obras de la ampliación. El diseño de las contrataciones estaba hecho para que el consorcio ganador viniera con una solución “todo en uno”. Es decir, que el consorcio se encargaría prácticamente de todo y la ACP se encargaría del poncha y sello necesarios para los desembolsos. En el apuro de buscar una forma contractual rápida, se obviaron las mejores prácticas que hubiesen prevenido mucho el despelote actual.

Recalco tres aspectos:

Aspecto N°1: La ACP debió licitar el diseño en forma separada de la construcción del proyecto. La relación de la ACP con el diseñador debía ser directa y constante, no periódica e intermediada por otros terceros, con intereses muy distintos a los de la ACP.

Aspecto N°2: Aunque el monto de la inversión de la ampliación del Canal, supera los 5 mil millones de balboas, no es usual en Panamá aunque es una cifra muy común en la ingeniería civil mundial. Supervisar una obra de este monto en Estados Unidos o en China no es lo mismo que hacerlo en Panamá. Allí radica una clave fundamental en la situación actual de la ampliación. Panamá debía desarrollar las capacidades nacionales para acompañar y fiscalizar este proyecto. Para los lectores de mayor edad, algo similar le ocurrió al IRHE con la Hidroeléctrica de La Fortuna, la cual se convirtió en un proyecto complicadísimo que distorsionó la capacidad operativa a la empresa estatal y, en gran parte, justificó su privatización con las terribles consecuencias que ha tenido esto para el país.

La ACP debió crear una estructura de gestión reforzada con la mejor institucionalidad contractual posible. Por ejemplo, ya se mencionó que el diseño debió ser contratado independientemente. También lo debió haber sido la inspección y la administración del proyecto. Quizás lo ideal, con diseño en mano, hubiese sido licitar dos megaproyectos de construcción, uno para el Atlántico y otro para el Pacífico. Aunque paralelo, ésta sana competencia habría creado la oportunidad de tener un control comparativo sobre la calidad del trabajo de los distintos consorcios. Nunca se debió haber puesto todos los huevos en la canasta de un solo contratista.

Aspecto N°3: El consorcio seleccionado no era el más adecuado. No vale la pena recuperar el debate de la empresa Bechtel porque ellos han tenido sus propios problemas en mega proyectos en distintas partes del mundo. Aquí la reflexión es específicamente aplicable a las empresas que ganaron, y que se denominan Grupos Unidos por el Canal. Existen numerosos argumentos, incluso discutidos y elaborados por personas mejor calificadas que yo, pero quiero destacar dos argumentos en particular. El consorcio GUPC jamás había trabajado junto antes de la ampliación, es decir, que no tenían un historial con el cual podían ser evaluados. Como segundo argumento, la debilidad financiera del consorcio ha permeado todo lo que hace y todo lo que comunica. Son múltiples las explicaciones que he escuchado de porque la ACP patrocinó financieramente al consorcio, una vez se conoció esta situación. Ninguna de las explicaciones que van, desde novatadas, chambonadas, intimidaciones o conflictos de intereses, debe ser desconocida por el análisis. Una vez se corte la cinta de la ampliación, es urgente que una comisión independiente de expertos nacionales e internacionales, quizá bajo el auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), o del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se revise estrictamente todo lo actuado y se le remita al país un documento histórico técnico que sirva de blindaje para este tipo de controversias en el futuro. Lo más seguro es que por muchos años más estaremos escuchando de los reclamos y demandas de GUPC, y que al final del día la ampliación nos termine costando siete u ocho mil millones de balboas, bajando su rentabilidad y alargando el periodo de recuperación de la inversión. Por supuesto, que posponiendo casi al infinito la lista de proyectos que elaboró la concertación Nacional para el Desarrollo. Esto en gran medida se complica por la amenaza del otro gran problema que está enfrentando la ACP, y que requerirá medidas dramáticas muy significativas: el cambio climático y la gestión del agua en la Cuenca del Canal.

No creo que los Mártires de Enero de 1964, los torturados y desaparecidos de la dictadura militar, y los caídos por la Invasión de 1989, se merecieran que su memoria se desgrane en las manos de los ejecutivos y técnicos de la ACP frente a unas empresas que han sido a todas luces menos que leales a los panameños. Quizás a ellos no se les pueda pedir respeto a la dignidad nacional, pero a la ACP sí, y en memoria de los que no están aquí, fueron estas reflexiones.

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