ECONOMÍA

Asociaciones público privadas como herramienta de gestión pública

Las asociaciones público privadas (APP) o participaciones público privadas (PPP) son herramientas que permiten desarrollar infraestructura pública y de servicio público, complementando las capacidades presupuestales y de gestión en todos los niveles de gobierno. Es necesario precisar que las APP son una familia de modalidades entre las que la concesión es la más conocida.

La concesión consiste en entregar a un inversionista los bienes públicos necesarios para que desarrolle la infraestructura definida por Estado, a fin de que financie, construya y preste los servicios públicos asociados a la infraestructura, cumpliendo estándares de calidad establecidos en el respectivo contrato por un plazo determinado. Al término del plazo, la infraestructura construida retorna al Estado, usualmente, sin pago alguno. El inversionista recupera su inversión mediante los cobros que realiza directamente a los usuarios y puede ser complementada con aportes del Estado.

Su aplicación en el ámbito de la administración pública es una adaptación de las técnicas de financiamiento de proyectos (Project finance) utilizadas ampliamente en el sector privado para financiar proyectos de gran envergadura, complejidad y pocos activos, que sirvan de colateral para el financiamiento.

Actualmente las APP se aplican en más de un centenar de países y de acuerdo con el Banco Mundial, se han suscrito contratos por cerca de 600 mil millones de dólares en el último lustro. En el año 2015, en Latinoamérica y el Caribe se cerraron 128 contratos por 35 mil 200 millones de dólares, a pesar del desplome en Brasil, que redujo su actividad de más de 45 mil millones a menos de 5 mil millones de dólares.

Existe poco debate técnico respecto a su utilidad, pues se considera un tema zanjado. Después de todo es una opción más para cerrar la brecha de infraestructura. No obstante, subsisten sesgos ideológicos que emparentan estas técnicas con políticas liberales. La aplicación en países socialistas (Por ejemplo, en la federación rusa se han suscrito contratos por más de 25 mil millones de dólares en los últimos cinco años, la reciente concesión del aeropuerto Martí, en Cuba), nos releva de discusión.

El principal reto para lograr los mayores beneficios de estas modalidades es estar debidamente preparado, para ello se necesita lo siguiente:

1. Un marco jurídico que establezca, con claridad, los límites que el Estado desea establecer: plazo máximo de los contratos, tratamiento de las controversias, terminación anticipada y equilibrio económico, habilitación al Estado para participar con garantías y pagos al inversionista, entre los principales.

2. Desarrollo de capacidades en la administración pública para los procesos que deben seguirse: estructuración de los proyectos, promoción y licitación, regulación del contrato y contraparte.

3. Voluntad política que convoque la priorización de los procesos necesarios por parte de los actores públicos.

Las APP han sido aplicadas para el desarrollo de infraestructura en los sectores de transportes, energía, telecomunicaciones, saneamiento, salud y muchos otros. Por supuesto, se tienen experiencias exitosas y otra no tanto. Las lecciones que podemos obtener de aquellas que no han sido exitosas son:

1. No escatimar en los plazos ni presupuestos destinados a la elaboración de los estudios necesarios para la estructuración en mercado, ambiente, geotecnia e ingeniería conceptual y desarrollo.

2. Informar debidamente y con antelación suficiente a los actores sociales, de modo que sea posible incorporar los elementos necesarios para la viabilidad social del proyecto.

3. El Estado debe asegurar el cumplimiento de sus obligaciones contractuales antes de suscribir el respectivo contrato. En el caso de los derechos de suelo, las expropiaciones son temas críticos y originan múltiples atrasos.

4. La calidad de los resultados depende en gran medida de la calidad de la propuesta ganadora y los inversionistas que obtengan la “buena pro”. A su vez, ello dependerá de contar con buenos estudios, adecuada estructuración y pliegos equilibrados. Sin embargo, si no se lleva adelante un proceso de promoción que convoque y comprometa a empresas competitivas y solventes que compitan, no será posible lograr el resultado esperado.

Panamá ha acumulado una experiencia muy importante. El Banco Mundial registra 88 contratos tipo APP, con una inversión de más de 9 mil millones de dólares desde 1994. El Ministerio de Economía y Finanzas estima inversiones por más de 14 mil millones de dólares en el período 2017-2021. Esta es una buena opción para seguir alimentando el extraordinario crecimiento económico que los panameños están logrando. Aprender de las experiencias globales, con seguridad, aportará también a ese propósito.

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