La aprobación en la Asamblea Nacional del proyecto de ley 491 marca la undécima vez que el Código Fiscal sería reformado durante la actual administración.
Al gobierno del presidente Ricardo Martinelli se le marcaría la modificación número 307 desde la adopción del código en 1956, entre adiciones, modificaciones, derogaciones y parágrafos adscritos.
El Código Fiscal en su versión impresa cuenta con mil 136 páginas de regulación de bienes estatales y recaudación tributaria y tiene alrededor de mil 342 artículos que regulan la vida fiscal de los contribuyentes.
Para muchos expertos tributarios, entre ellos economistas, abogados y contadores, el código es un dolor de cabeza al momento de entender la estructura fiscal del país y las responsabilidades de los contribuyentes.
Este peso se ve reflejado en varios índices internacionales, pero de forma más clara en el famoso Doing Business preparado por el Banco Mundial.
En este índice, Panamá ocupa la posición 169 de 183, es decir, se encuentra en el quintil más bajo en cuanto a la facilidad de pago de impuestos, lo cual tiene efectos graves sobre la competitividad del país.
Según el índice del Banco Mundial, el Código Fiscal impone alrededor de 53 pagos anuales tributarios para el contribuyente local, en exceso del promedio regional de América Latina de 32 pagos y el estándar de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) de 13 pagos.
En cuanto a tiempo, Panamá registra un total de 20 días completos de tiempo de trabajo para realizar el pago de impuestos, comparado a la región con 15 días y a la OCDE con 7 días.
Para el economista Guillermo Chapman, el índice es un adecuado reflejo de la realidad.
“Panamá es uno de los países peor clasificados por el número de impuestos, lo engorroso que es pagarlos, el número de horas o días que toma cumplir con las obligaciones tributarias y el costo de pagar los impuestos”.
Por este motivo, varios expertos en el tema han venido presionando desde hace tiempo por una revisión y consolidación tributaria para simplificar el pago y recaudación de impuestos.
Una victoria para este campo se logró con la aprobación de la Ley 8 de 2010 que reforma varios elementos del Código Fiscal.
El artículo 170 de esta ley otorgaba al Ministerio de Economía y Finanzas la autorización para “preparar un texto único del Código Fiscal” actualizado hasta la fecha, “que recoja todas las reformas de las que haya sido objeto”.
El beneficio de la producción de este texto único sería eliminar la incertidumbre tributaria y reflejar adecuadamente el estado actual del código, sobre el cual muchos se encuentran todavía confundidos.
Al ser finalizado el texto, el mismo sería aprobado mediante decreto ejecutivo y publicado en Gaceta Oficial.
No obstante la aprobación de la norma en 2010, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no ha producido todavía este texto único.
LA NECESIDAD DE UNA REFORMA INTEGRAL
Según Chapman, la simplificación tributaria es necesaria para incrementar la competitividad del país. “Debemos reducir el número de impuestos, consolidarlos, facilitar los trámites”.
Para obtener luces de las reformas necesarias, Chapman recomienda ver las reformas que han realizado los países que más alto marcan en competitividad tributaria.
“Debemos ver a los países que se encuentran con mejor puntuación dentro del ranking de Doing Business, no hay que reinventar la rueda”, expresó.
No obstante, opina que un elemento importante de la simplificación sería detener la creación de nuevos impuestos. “El añadir más impuestos es atrasarnos más en esta lista y contribuir más a la falta de competitividad del país”.
Entre los países que peor puntuación tienen en el listado del Banco Mundial por severos atrasos en desarrollo se sitúan Chad, Nigeria y Vietnam.
Los países en los que el pago de impuestos es más sencillo son Luxemburgo, Suiza, Hong Kong y Singapur.
Para el exviceministro de Finanzas Domingo Latorraca, este proceso de reforma fiscal no será fácil, pero resulta necesario.
“El Código Fiscal es muy complicado desde hace ya mucho tiempo y conceptualmente es mejor que haya menos tributos, pero es complicado, ya que existe toda una serie de estructuras de incentivos que resultaría problemático consolidarlas o eliminarlas”.
Para Latorraca no hay un paso sencillo. “Es un camino complejo y sería lo mejor por hacer, pero chocas lo conceptual con lo práctico y sería muy complejo realizar las reformas necesarias.”
Una opinión similar es compartida por el financista Rolando De León.
“El sistema tributario de Panamá necesita una reforma fiscal general e integral basada en una planificación tributaria a largo plazo, cosa que no existe aquí”.
A su juicio, nuestro sistema tributario es muy cortoplacista y se basa en soluciones inmediatas a problemas fiscales.
“Encontramos un hueco y corremos a taparlo con impuestos”, comentó.
Una forma razonable de mejorar la estructura impositiva sería mediante una comisión de notables, similar a la que trabajó en las reformas constitucionales.
“Se puede nombrar a un grupo de expertos para que trabajen en una mejora al código, pero lo relevante es la creación de planes estratégicos en materia fiscal”.
Para De León, una buena planificación fiscal se basa en trabajar con los ingresos actuales y no proyectar un incremento de ingresos en el futuro.
“Estamos trabajando en materia fiscal apostando a los ingresos a futuro de proyectos como la ampliación del Canal, pero debemos trabajar principalmente con los ingresos que ya estamos percibiendo, ya que corremos el riesgo de que una crisis o una contracción reduzca esos ingresos esperados”.
Según De León, la eliminación de impuestos innecesarios es fundamental.
“La cantidad de tributos es excesiva y se debería simplificar. Sería prudente establecer una tasa fija y no una que sea variable”, comentó.
“Mientras que hagamos más simple la forma de pagar impuestos, incentivamos al contribuyente a pagar a tiempo y eliminamos la confusión que existe donde el contribuyente muchas veces no sabe si está cumpliendo adecuadamente con la ley”.
La caída hacia la complejidad tributaria no es solo un fenómeno local, sino una tendencia mundial, debido a la complejidad del sistema financiero global, pero muchos países han luchado exitosamente contra la acumulación de impuestos y la dificultad de pagos.
Una de las propuestas más importantes en los últimos años fue aquella de los economistas estadounidenses Robert Hall y Alvin Rabushka del Hoover Institution.
Hall y Rabushka propusieron la simplificación tributaria mediante un impuesto de tasa fijo, conocido popularmente como flat tax con ciertas exenciones para preservar la progresividad del impuesto.
El flat tax fue una de las promesas de campaña de la administración Martinelli, pero nunca fue implementado.
