En fechas más o menos recientes, se ha articulado la tesis de que, conforme al derecho panameño, las tierras estatales comúnmente denominadas baldías se convierten en propiedad de quien, sin más títulos que su propia voluntad, se afinque en ellas y las explote o utilice con ánimo de dueño.
Dicha tesis equivale a afirmar que en Panamá el poseedor de tierras baldías deviene en propietario de las mismas, sin que sea para nada necesario acto de adjudicación alguno por parte del Estado, dado que la referida adjudicación, en el mejor de los casos, solo vendría a reconocer el derecho de propiedad preexistente ya adquirido por el poseedor.
Discrepo de esa tesis. En mi opinión, ella no es de recibo. En Panamá el derecho de dominio o de propiedad sobre las tierras estatales, sean éstas de dominio público, baldías o patrimoniales, no se puede adquirir mediante el simple acto de ocuparlas y de poseerlas, independientemente del tiempo que dure la posesión.
Así lo disponía la parte pertinente del artículo 1670 del Código Civil aprobado en 1917, según el cual “las tierras baldías nacionales son imprescriptibles”, y así lo dispone hoy esa misma norma a tenor de la reforma que se le introdujo mediante el Decreto de Gabinete No. 75 de 21 de marzo de 1969, que preceptúa que “las tierras de propiedad de la Nación, de los municipios y de las entidades autónomas o semiautónomas oficiales son imprescriptibles”.
Para los legos en materias jurídicas me permito aclarar, sin entrar en sutilezas técnico–legales, que la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir el derecho de propiedad o dominio de una cosa por haberla poseído su ocupante durante el tiempo que establezca la ley. En virtud de la usucapión se produce el fenómeno jurídico, conocido desde los tiempos del derecho romano, de que la posesión se transforma en propiedad. Las normas del Código Civil que acabo de transcribir disponen, sin ningún género de dudas, que en Panamá esa transformación no puede darse en el caso de los bienes que pertenezcan al Estado.
Tal vez no sea ocioso precisar que la reforma del citado artículo del Código Civil obedeció al hecho de que, como hemos visto, su texto original solo vedaba la prescripción respecto de las tierras estatales que tuvieran el carácter de baldías y no respecto de los demás bienes raíces del Estado. Esa circunstancia dio lugar a que nuestros tribunales adoptaran en ocasiones la posición de que los bienes patrimoniales del Estado sí eran usucapibles. Para evitar que ello siguiera ocurriendo, se amplió, en la forma indicada, el criterio de la imprescriptibilidad de los bienes estatales, amparándolos así a todos contra el riesgo de la usucapión.
Probablemente el último caso de prescripción de un bien patrimonial del Estado fue el resuelto mediante sentencia de 14 de agosto de 1973 de la Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia, dictada incluso después de la aprobación del ya mencionado Decreto de Gabinete No. 75 de 1969.
En dicho caso, la Corte se pronunció en el sentido de que cuando se dictó el referido decreto de gabinete ya el demandante había adquirido por prescripción unos terrenos patrimoniales pertenecientes a una entidad descentralizada del Estado y que como el decreto de gabinete no tenía efectos retroactivos, procedía reconocerle al demandante el derecho de propiedad que ya había ingresado en su patrimonio, por prescripción o usucapión, sobre los terrenos en cuestión.
La Constitución colombiana de 1886, que rigió en Panamá hasta la fecha de nuestra independencia, disponía que las tierras baldías pertenecían al Estado. Lo propio han hecho todas las constituciones panameñas, a partir de la de 1904.
A mayor abundamiento, el Código Fiscal aprobado en 1917 determinó que son tierras baldías “todas las que componen el territorio de la República con excepción de las que en cualquiera época hayan sido legítimamente apropiadas y de las que pertenecen hoy a personas naturales o jurídicas en virtud de justo título”.
Esta definición se repitió en el hoy derogado artículo 100 del Código Fiscal de 1956 y se reprodujo en el vigente artículo 24 del Código Agrario, que reza así: “son tierras baldías todas las que componen el territorio de la República, con excepción de las que pertenezcan en propiedad privada a personas naturales o jurídicas”.
A la luz de lo que llevo dicho es claro que en Panamá todas las tierras que no sean de propiedad privada pertenecen al Estado, en calidad de tierras baldías, y que, como éstas no son usucapibles, aunque sí enajenables, los particulares únicamente pueden adquirirlas mediante la celebración de contratos de adjudicación con el Estado, en los términos y condiciones que establezca la ley.
Cabe entonces preguntar ¿en qué consisten los llamados derechos posesorios que los particulares derivan de su ocupación de tierras baldías con ánimo de dueño? La posesión es, ante todo, un hecho físico. Así lo entiende la doctrina jurídica desde los tiempos del derecho romano.
De ese poder o señorío de hecho o material sobre las cosas dimanan ciertos derechos que en Panamá han venido a denominarse “derechos posesorios”.
Uno de ellos se tutela a través de la llamada defensa interdictal de la posesión, merced a la cual el poseedor puede retener o recuperar su posesión y así conservarla mientras no sea vencido en juicio por quien tenga mejor derecho sobre el bien de que se trate. Otro es el derecho de traspasar a terceros la posesión, incluso a título herencial.
Sin duda el más importante de los derechos posesorios es, precisamente, el de adquirir, por prescripción adquisitiva o usucapión, la propiedad o dominio sobre el bien sujeto al poder o señorío de hecho del poseedor.
Como queda dicho líneas atrás, por efecto de la usucapión la posesión en concepto de dueño se transforma en el derecho de propiedad sobre la cosa poseída. De este derecho es titular quien ocupa y posee en Panamá terrenos de propiedad privada, pero no, según queda explicado, quien ocupa terrenos pertenecientes al Estado, sean éstos de dominio público, baldíos o patrimoniales, no importa por cuánto tiempo se prolongue su posesión.
En el caso de los bienes estatales, el poseedor solo puede acceder al derecho de propiedad o dominio sobre las tierras baldías o patrimoniales mediante el correspondiente trámite de adjudicación, siempre con sujeción y con arreglo a lo que sobre el particular disponga la ley.
Así es desde los albores de la República.
