Los funcionarios panameños se encuentran regulados por diferentes instrumentos normativos. Los que pertenecen a la Carrera Administrativa por las normas que la regulan, los que todavía no han ingresado a Carrera Administrativa, no porque no lo deseen, sino por las disfuncionalidades del sistema, están regulados por los reglamentos internos de cada institución, y también están los "funcionarios de altos cargos" que al no pertenecer a la Carrera Administrativa por ser funcionarios de confianza o de libre nombramiento y remoción, o ser funcionarios nombrados por periodos fijos, sus actuaciones al parecer no se encuadran dentro de las regulaciones de la Ley de Carrera Administrativa, ni de los reglamentos internos a pesar de que estos hablan de "servidores públicos" de forma genérica.
Dentro de esta última categoría entran los directores y gerentes de instituciones autónomas, ministros y magistrados, entre otros. Los funcionarios de esta categoría son los que autorizan las vacaciones de sus subalternos o la delegan en los jefes de personal, sin embargo y a pesar de que a estos altos cargos no se les aplica la limitación sobre acumulación de vacaciones hasta el máximo de dos meses que indica la Ley de Carrera Administrativa, no es razonable que pueden tener plena libertad para determinar si toman o no sus vacaciones en atención a la naturaleza de su cargo, es decir así como pueden decidir no tomar vacaciones a pesar de la existencia de vice, sub o suplente, y guardar un fondo de ahorro para cuando terminen su periodo, igualmente podrían decidir no tomar vacaciones tres años y el año siguiente tomar tres meses de vacaciones en un mismo año, o todo lo que quepa dentro de los poderes discrecionales de su cargo.
La solución debe estar en las normas de carácter presupuestario. En materia presupuestaria, no es lo mismo que en el Estado una persona trabaje 11 meses y se le otorgue junto con el pago del salario el mes de vacaciones al que tiene derecho, a que labore 12 meses seguidos con goce de salario y se le abone un mes adicional en concepto de vacaciones trabajadas. Los funcionarios son contratados para trabajar 11 meses y recibir un mes de salario durante sus vacaciones y no por 12 meses más uno de salario por vacaciones trabajadas. En el caso específico de los magistrados del Tribunal Electoral, estos son nombrados originalmente para desempeñar su cargo por 10 años y devengar el salario correspondiente a 120 meses y no el salario de 120 meses más 10 meses adicionales de vacaciones trabajadas, lo cual representa un décimo de millón de dólares.
La situación es distinta cuando un funcionario tiene vacaciones acumuladas y renuncia, o cesa la relación laboral con la Administración por alguna otra causa, ya que la falta de normas que restrinjan el pago de las vacaciones acumuladas no permitiría limitar el desembolso a una cantidad de meses (salvo que pertenezca a la Carrera Administrativa y es igualmente discutible) pero el desembolso de vacaciones acumuladas, no disfrutadas, por cumplimiento del plazo en el cargo, no debe ser ni administrativa ni presupuestariamente aceptable ya que pudieron ser programadas sin afectar el presupuesto del Estado. Lo razonable desde el punto de vista de los intereses de la Administración es que haya una programación de vacaciones y esta incluya a todos los altos cargos que podrán alterarlas por la naturaleza de sus funciones pero no dejar de disfrutarlas.
Por estas razones de índole administrativo-presupuestario hay leyes fuera de nuestro país que prohíben expresamente la acumulación de vacaciones por más de tres periodos, así como el intercambio del tiempo por compensación en dinero. Por ejemplo, sin irnos muy lejos, el Decreto 262 de 2000, que modifica la estructura y organización de la Procuraduría General de Colombia establece respecto a las vacaciones que "la acumulación solamente puede hacerse por las vacaciones individuales correspondientes a tres años de servicio cumplidos; y que el disfrute de por lo menos el primer periodo deberá decretarse dentro del año siguiente" y si no se hiciere uso en la fecha señalada, "el derecho a disfrutarlas se pierde", lo cual se declara mediante resolución. El Estatuto del Poder Judicial de Buenos Aires contenido en el Acuerdo Nº 2300 de 2003 contiene normas similares. Establece que las vacaciones no gozadas no podrán acumularse total o parcialmente ni "darán derecho a compensación pecuniaria" de ninguna especie, salvo la existencia de despido". La Ley del Estatuto de la Función Pública de Bolivia (Ley Nº 27 de 1999 establece de forma taxativa, que "la vacación no será susceptible de compensación pecuniaria" y deberá ser obligatoriamente utilizada por el servidor público, con las salvedades de la naturaleza del servicio y se exceptúan los casos en que se dé el cese del servicio y haya vacaciones vencidas no pagadas. En España, por ejemplo, el Decreto 34/1999 que regula la Función Pública en la Administración del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Valencia, establece que en ningún caso las vacaciones podrán ser sustituidas por compensaciones económicas ni acumuladas a las siguientes.
Una posible solución (además de las circulares que ha enviado la Contraloría General, que pueden ser un remedio temporal) podría estar en la modificación de las disposiciones sobre administración presupuestaria contenidas en la Ley de Presupuesto que aprueba anualmente la Asamblea de Diputados; estableciendo limitaciones generales para todos los funcionarios, impidiendo la posibilidad de cobro de vacaciones acumuladas por más de dos años y fuera del periodo del cargo, salvo cesación por circunstancias distintas al cumplimiento del periodo del mismo. Todo esto mientras tenemos una Ley de Función Pública aplicable no solamente a un segmento de los funcionarios sino a todos los que prestan servicios al Estado.
El autor es abogado y ex funcionario
