La arqueología ha determinado que la primera factura conocida en el mundo fue elaborada en una tablilla de arcilla de la ciudad de Ebla, en Siria, 2,500 años antes de Cristo. En la factura se hace constar los términos de pago de una cantidad de pan, la calidad del producto, y las identidades del vendedor y del comprador. Presumiblemente, al estar las tablillas almacenadas en los archivos reales de la ciudad de Ebla, esto debió significar que pagó algún tipo de impuesto.
La facturación de bienes y servicios ha evolucionado muchísimo desde entonces, pero mantiene un mismo principio: el de un registro permanente y transparente que constata la existencia de una obligación y el pago de la misma. Precisamente la naturaleza eficiente de la factura le permitió a los Estados del mundo cobrar los impuestos por las transacciones que allí se registraban.
La Ley 256 del 26 de noviembre de 2021 es el intento panameño de incorporar los comprobantes fiscales digitales o facturas electrónicas a la economía nacional. Desde el año 2004 México adoptó la facturación electrónica y desarrolló un modelo para su aplicación, mientras que Chile en 2014 desarrolló otro esquema para este salto tecnológico en la facturación. La Ley 256 parece desconocer estos avances y los fracasos en otras latitudes.
El contenido de una ley trascendental
La Ley 256 de 2021 se identifica como: “Que modifica artículos de la Ley 76 de 1976, sobre medidas tributarias”. Con ese título opaco, se esconde un salto cuántico del Derecho Tributario panameño, cambiar el papel por electrones. Sin embargo, la norma carece de técnica legislativa, y el diseño institucional de la facturación electrónica puede producir un empantanamiento de la implementación.
La cultura tributaria panameña está anclada en prácticas de opacidad, burocracia, elusión y evasión. Por esto la efectiva implementación de la factura electrónica atiende a dos grandes problemas: la baja tributación y el blanqueo de capitales. El principio general de la facturación electrónica es la rastreabilidad y la trazabilidad de todas las transacciones en una economía. En la sociedad digital la factura electrónica es uno de los pilares del comercio, sin esta herramienta no es posible la transición hacia una economía digital.
La norma está estructurada en solo seis artículos, que por vía de reformas a las normas tributarias preexistentes, introduce la factura electrónica a la legislación panameña. En lo que debe ser el peor artículo redactado para una ley en Panamá, el artículo 1 de la Ley 256 contiene 8 parágrafos y una extensión de tres páginas y media, detallando los grandes mandatos de la Ley y las sanciones por incumplirlos. El artículo 2 repite la estructura anterior y contiene entre otros temas los sujetos excluidos y los sujetos incluidos en la facturación electrónica. El artículo 3 faculta al Órgano Ejecutivo a restablecer la lotería fiscal, mientras que los artículos 4, 5 y 6 son cajoneros estableciendo respectivamente que el Órgano Ejecutivo reglamentará la Ley, las leyes que modifica la norma, y la entrada en vigencia de la Ley, al día siguiente de su promulgación.
Los principios de la facturación electrónica
En el numeral 2 del artículo 1 de la Ley 20,727, de facturación electrónica en Chile se establece que: “Las facturas, facturas de compra, liquidaciones facturas y notas de débito y crédito que deban emitir los contribuyentes, consistirán exclusivamente en documentos electrónicos emitidos en conformidad a la ley…”. Esta norma habla de la integración del proceso de negocios a la facturación electrónica, este principio no existe en la legislación panameña. La factura electrónica es un mero trámite del contribuyente con su cliente, el cual se le remite al Estado. No hay una transformación del proceso de negocios.
Para entender lo que significa en la práctica el mandato de facturar electrónicamente, solo basta entender que en el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 256 se establecen nueve excepciones a la facturación electrónica: la actividad agropecuaria con ingresos menores a 350 mil dólares al año, las transacciones de bienes muebles o inmuebles que consten en escritura pública, las relaciones laborales amparadas por el Código de Trabajo, la venta ambulante que no utilice vehículos automotores (carretillas si, food trucks no), las asociaciones de propietarios de condominios, “las actividades de los agentes comisionistas que correspondan a gastos reembolsables, en cuyo caso podrán ser documentadas mediante documentos no fiscales”, las entidades y organizaciones no gubernamentales debidamente registradas, los taxis, y aquellas otras actividades que la Dirección General de Ingresos considere que deben estar excluidas.
La mecánica de la facturación electrónica propuesta por la Ley 256 se fundamenta en dos esquemas. El primero es un software que denominan “facturación electrónica de Panamá” y el segundo es por vía de una nueva generación de equipo fiscal. Este último será validado por la Dirección General de Ingresos según lo establece el parágrafo 4 del artículo 2 de la ley 256. Con la desagradable experiencia de las impresoras fiscales de la década pasada, esta norma podría devenir en un gigantesco negocio para algunos bien conectados. En otros países la facturación electrónica se hace por vía celular.
El problema de los profesionales
La Ley 256 de 2021 no establece ningún impuesto nuevo a los profesionales o artesanos panameños. La norma tampoco los obliga a violar preceptos del principio de confidencialidad de la relación médico-paciente o abogado-cliente. Lo que si hace la ley es que los obliga a facturar. El elemento del contenido de la descripción de esos servicios médicos o legales no requiere mayor indiscreción. Sin embargo, la complejidad del método de facturación electrónica escogido en la Ley 256, puede involucrar costos significativos o complicaciones técnicas para un artesano, un emprendedor o un profesional independiente. Quizás si la Autoridad de Innovación Gubernamental hubiese desarrollado una aplicación para la facturación electrónica voluntaria, y luego de un periodo de pruebas se le hubiese efectuado las modificaciones necesarias, hubiese sido de mucha más fácil aceptación e implementación. Todavía se puede salvar la facturación electrónica de las grandes protestas, las mesas de negociación y la dilación burocrática. El primer paso es que la administración del presidente Laurentino Cortizo sea transparente con los contribuyentes, y explique la necesidad de este cambio trascendental. Eso lo entendían en Ebla hace 45 siglos.
