DERECHOS HUMANOS

El asilo territorial

La práctica internacional de México relativa a la concesión de asilo al expresidente de Bolivia, Evo Morales, es la ocasión propicia para analizar la normativa aplicable al asilo político en su modalidad territorial en la República de Panamá. Tanto México como Panamá son Estados parte de la Convención de La Habana sobre asilo (1928), la Convención de Montevideo sobre Asilo Político (1933) y la Convención de Caracas sobre asilo territorial (1954). Fue en base a estos instrumentos en los que se fundamenta el asilo a Evo Morales. La tradición mexicana en materia de asilo es bastante amplia e incluye a figuras como José Martí, Giuseppe Garibaldi II, Cesar Augusto Sandino, Leon Trotsky, Víctor Raúl Haya de la Torre y Rigoberta Menchú.

Los hechos en Bolivia son conocidos por todos. El expresidente Morales llevó la institucionalidad de este país a sus límites al tratar en varias ocasiones de perpetuarse en el poder (referéndum para reelección indefinida, el fallo del Tribunal Constitucional alegando que el buscar la reelección indefinida era parte de sus “derechos humanos” y las controvertidas elecciones de octubre de 2019 en las que la OEA denunció fraude). En respuesta a esto se produjeron manifestaciones civiles que ulteriormente obligaron al expresidente a convocar nuevas elecciones en las que anunció que no participaría. Subsecuentemente, las fuerzas armadas le “recomendaron” a Morales renunciar. En las horas siguientes, la casa de Morales fue saqueada. Bajo este contexto, México anunció que había concedido asilo político a Evo Morales, quien lo había solicitado verbal y formalmente.

Se entiende, de conformidad con la Convención de Caracas de 1954, que todo Estado tiene el derecho soberano a admitir en su territorio a las personas que juzgue conveniente, incluyendo aquellas perseguidas por sus creencias, opiniones o afiliación política o por actos que puedan ser considerados como delitos políticos. En base a esto, se ha determinado que el asilo territorial es una prerrogativa del Estado asilante y que la calificación del asilado como perseguido o delincuente político corresponde de forma exclusiva a dicho Estado.

En México este procedimiento funciona de conformidad con la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político de 2011 que establece que la decisión de conceder asilo corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores (artículo 68). El procedimiento de concesión del asilo político se encuentra claramente definido por el título séptimo de dicha Ley.

Paradójicamente, la situación en Panamá no es tan clara. Durante mucho tiempo, la concesión del asilo político estuvo regulada por el Decreto Ley 16 de 1960. Sin embargo, este fue derogado por el Decreto Ley 3 de 2008, el cual únicamente establece que el reconocimiento de la condición de asilado será sujeto al ordenamiento jurídico panameño y a los tratados internacionales ratificados por Panamá. A la fecha no existe un procedimiento que regule la concesión del asilo. Panamá tiene también una tradición de asilo que se remonta a Mohammad Reza Shah Pahlavi, Raoul Cédras, Jorge Serrano Elías, Abdalá Bucaram y otros. En todos estos casos, el asilo fue concedido de conformidad con el procedimiento estipulado en el Decreto Ley 16. Sin embargo, en el 2014, la Corte Suprema de Justicia en su fallo sobre la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo 301 de 2010 que otorgaba asilo territorial a María del Pilar Hurtado, señaló que el Ejecutivo no podía invocar el Decreto Ley 16 pues éste había sido derogado por el Decreto Ley 3. Es decir que, a partir de 2008, Panamá carecía de un procedimiento interno para otorgar asilo. Ante la ausencia de una legislación aplicable, la Corte estableció que el Órgano Ejecutivo es la autoridad competente para otorgar el asilo en nombre de Panamá. A la vez clarificó que la decisión de otorgar asilo debe sustentarse, únicamente, en razones de persecución política, por delitos políticos o por riesgos en la seguridad personal del solicitante.

En este sentido, lo lógico era establecer un nuevo procedimiento vía decreto. El problema radica en que esto nunca se hizo. El Ejecutivo nacional se ha limitado a otorgar asilo invocando sus facultades constitucionales de dirigir las relaciones internacionales (artículo 184.9) y, en ocasiones, ha cometido el mismo error que llevó a la Corte a declarar inconstitucional el asilo en el caso Hurtado, al sustentar su decisión en la “estabilidad social y política de la región” y no en persecución o delincuencia política o en riesgos de seguridad personal.

Las similitudes entre el asilo territorial y el estatuto de refugiados son evidentes. Hay quienes argumentan que el asilo territorial ha dejado de ser un instrumento de carácter humanitario convirtiéndose en un instrumento de impunidad, sin estándares legales que debería ser reemplazado en su totalidad por el estatuto de refugiado. En ese sentido, la ausencia de un procedimiento y la práctica reciente de Panamá en lo relativo a su concesión tiende a favorecer a quienes ven esta figura como un instrumento de silencio e impunidad.

El autor es abogado y profesor de derecho internacional

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