He seguido con atención el debate público sobre el Proyecto de Ley 226, aprobado por la Asamblea Nacional para modificar la Ley 6 de 1987 sobre beneficios para jubilados, pensionados y personas de la tercera edad. El presidente José Raúl Mulino decidió vetarlo y devolverlo a la Asamblea Nacional, luego de varias semanas de discusión con representantes de los jubilados y del sector empresarial. La decisión detiene, por ahora, la propuesta aprobada, pero no resuelve el problema que la originó: cómo mejorar la protección de quienes reciben pensiones insuficientes y, sobre todo, quién debe asumir el costo de esos beneficios.

Nadie discute el deber del Estado y de la sociedad de proteger a quienes, después de una vida de trabajo, reciben pensiones que muchas veces no alcanzan para cubrir sus necesidades. Sin embargo, una finalidad social legítima no convierte automáticamente en adecuado cualquier mecanismo elegido para alcanzarla. El debate provocado por el Proyecto de Ley 226 dejó precisamente esa pregunta sobre la mesa: ampliar descuentos no resuelve el problema principal: la insuficiencia de muchas pensiones y la ausencia de una política focalizada en quienes realmente necesitan ayuda.

La primera dificultad es de equidad. La ley reconoce el beneficio por la condición de jubilado, pensionado o persona de la tercera edad, sin distinguir suficientemente su capacidad económica. Así, una persona con una pensión elevada puede recibir el mismo descuento que otra cuya pensión apenas cubre alimentos y medicamentos. También existen hogares con cargas económicas graves que no obtienen una protección equivalente a la que otorga esa ley: madres solteras sin empleo, familias numerosas de bajos ingresos o familias que cuidan a una persona con cáncer u otra enfermedad de alto costo.

Las personas con discapacidad certificada sí cuentan con un régimen propio. La Ley 134 de 2013 les reconoce descuentos en transporte, medicamentos, atención médica, restaurantes, hospedaje, electricidad, agua, internet y otros servicios. Incluso existen diferencias difíciles de justificar: la Ley 134 de 2013 concede a las personas con discapacidad un descuento del 20 % en medicamentos, mientras que el Proyecto de Ley 226 lo eleva al 30 % para los jubilados. No obstante, el derecho corresponde a la persona con discapacidad certificada y no, de manera general, a toda su familia. Tampoco toda enfermedad grave produce automáticamente una discapacidad jurídicamente reconocida. La comparación demuestra que Panamá ha construido distintos regímenes de descuentos según categorías personales, sin una evaluación integral de la necesidad económica de cada hogar.

La edad, por sí sola, tampoco revela la capacidad de pago. Conforme a la legislación vigente, un beneficiario puede obtener el descuento aplicable en un pasaje aéreo, aunque viaje en una clase costosa, pues la norma no limita expresamente el beneficio a la tarifa económica. También puede solicitar el descuento sobre su consumo individual de comida en un restaurante de primera o segunda clase. La Ley 6 de 1987 no establece un descuento general para la compra de ropa. El Proyecto de Ley 226, aprobado por la Asamblea, sí incorpora un descuento del 25 % para vestimenta, ropa interior y calzado, sin excluir los artículos de lujo.

El segundo problema es quién financia esta política. Cuando el Estado obliga a una empresa privada a vender por debajo de su precio ordinario, le impone una carga económica destinada a cumplir una finalidad social. Esto abre una discusión constitucional seria. Los artículos 47 y 48 de la Constitución reconocen la propiedad privada y admiten que esta cumpla una función social; el artículo 49 exige indemnización cuando existe expropiación por motivos de utilidad pública o interés social. A su vez, el orden económico constitucional permite al Estado regular la actividad privada. Por ello, no puede afirmarse que todo descuento obligatorio constituya automáticamente una expropiación. La cuestión jurídica consiste en determinar si la carga impuesta es razonable y proporcional o si, por su intensidad y efectos, obliga a determinados particulares a soportar un costo que corresponde a toda la comunidad.

En mi opinión, cuando el descuento obligatorio absorbe una parte relevante del margen comercial y no existe compensación efectiva, puede adquirir características de una afectación patrimonial desproporcionada. La constitucionalidad dependerá del alcance del descuento, de los sectores obligados, de la posibilidad real de recuperar su costo y del equilibrio entre el beneficio colectivo y el sacrificio exigido a cada empresa. Cuando la carga resulta desproporcionada y no existe una compensación efectiva, el descuento obligatorio podría adquirir características propias de una expropiación indirecta.

El crédito fiscal previsto como compensación tampoco resuelve necesariamente el problema. Un crédito contra el impuesto sobre la renta solo tiene valor inmediato cuando la empresa genera suficiente impuesto para utilizarlo. La Ley 33 de 2000 permite que ciertas microempresas con ingresos brutos anuales de hasta B/.150,000, inscritas en AMPYME y que cumplan sus requisitos, estén exentas del impuesto sobre la renta durante sus dos primeros años fiscales. Por otra parte, la Ley 189 de 2020 establece tarifas reducidas para determinadas micro, pequeñas y medianas empresas con ingresos brutos anuales de hasta B/.500,000.

Por tanto, una microempresa exenta o un negocio con una obligación tributaria inferior a los descuentos concedidos podría no aprovechar íntegramente el crédito en el periodo correspondiente. La compensación sería efectiva únicamente si la ley permite devolver el saldo, aplicarlo a otros tributos o trasladarlo a ejercicios posteriores. Si no contempla expresamente alguna de estas posibilidades, las empresas con mayor impuesto causado aprovecharán mejor el mecanismo, mientras los pequeños negocios continuarán financiando parte del beneficio con su propio margen.

Otros países también protegen a sus mayores, pero suelen combinar pensiones mínimas, complementos sujetos a ingresos, atención a la dependencia y tarifas subvencionadas en servicios públicos. Los descuentos en transporte pueden alcanzar porcentajes altos e incluso la gratuidad, pero normalmente se integran en programas financiados o compensados por el Estado, las autoridades locales o los propios operadores públicos. No suele imponerse a todos los restaurantes, hoteles y comercios privados una reducción general a favor de cualquier jubilado, sin consideración de su renta.

Panamá debe proteger mejor a sus jubilados, especialmente a quienes viven con pensiones insuficientes. Pero esa protección debería financiarse de manera transparente y distribuirse con criterios de necesidad. El Estado puede aumentar o complementar las pensiones más bajas, subvencionar servicios esenciales o compensar íntegramente a las empresas obligadas a conceder descuentos. Si opta por el crédito fiscal, debe garantizar su devolución o aprovechamiento total, incluso para las microempresas que no pagan suficiente impuesto sobre la renta.

El verdadero debate no enfrenta a jubilados y empresarios. Consiste en decidir quién debe pagar una política social y a quién debe dirigirse. Proteger a nuestros mayores es una obligación colectiva. Precisamente por eso, su costo no debería recaer de manera desigual y poco transparente sobre determinados negocios, sino asumirse mediante un sistema justo, verificable y compatible con la Constitución.

El autor es doctor en Derecho, profesor e investigador de la Universidad de Panamá y miembro del Sistema Nacional de Investigación (SNI-II) de la Senacyt.