Panamá enfrenta desde hace décadas un dilema estructural: mantener dos sistemas de salud paralelos —el Ministerio de Salud (Minsa) y la Caja de Seguro Social (CSS)— que, lejos de complementarse, se duplican y hasta se obstaculizan.
Esta fragmentación no es un simple problema administrativo: se traduce en ineficiencia, sobrecostos y resultados mediocres en los principales indicadores de salud, a pesar de que invertimos una proporción alta del producto interno bruto (PIB) en el sector.
Otros países de la región, como Costa Rica y Uruguay, lograron consolidar sistemas integrados, y nosotros, en el artículo 115 de la Constitución, mantenemos ese mandato de integración, pero sin concretarlo. El resultado: dos redes, dos presupuestos, dos burocracias y una población dividida entre asegurados y no asegurados, ambos recibiendo servicios muy deficientes.
Los costos de la fragmentación
En 2025, el presupuesto del Minsa alcanzó $2,489 millones, mientras que la CSS asignó cerca de $1,900 millones a su programa de Enfermedad y Maternidad. Juntos suman alrededor de $4,400 millones, equivalentes a 5.1% del PIB. Si se suman todos los gastos públicos y privados, Panamá destina 9.7% de su PIB a salud, más que Costa Rica (7.6%) y similar a Uruguay (9.4%). Sin embargo, los resultados no son mejores.
Esperanza de vida: 79.8 años en Panamá, frente a 81 en Costa Rica.
Cobertura efectiva (Índice UHC 2021): Panamá 78, Costa Rica 81, Uruguay 82.
Médicos por 1,000 hab.: Panamá 1.7; Costa Rica 2.6; Uruguay 5.1.
Gasto de bolsillo (OOP): en Panamá llega al 37% del gasto total en salud, muy superior al de Costa Rica (21%) y Uruguay (15%).
En otras palabras: gastamos más en proporción al PIB que Costa Rica, pero obtenemos menos cobertura, menos protección financiera y menos personal por habitante. Esto no es un problema de falta de dinero, sino de ineficiencia estructural.
Impacto en la población
La fragmentación crea duplicación de infraestructura y listas de espera eternas en la CSS, mientras hospitales del Minsa operan con baja productividad. También genera desigualdades territoriales: las comarcas indígenas dependen casi exclusivamente del Minsa, con recursos insuficientes, mientras los asegurados urbanos acceden a la red de la CSS.
Además, la falta de interoperabilidad entre dos sistemas que no se hablan impide un manejo eficiente: un paciente operado en la CSS puede llegar a un hospital del Minsa y debe repetir todos los exámenes, porque no existe una historia clínica electrónica nacional. Esto encarece el sistema, retrasa diagnósticos y deteriora la calidad de la atención.
Las causas de la parálisis
¿Por qué, si la Constitución manda la integración (artículo 115), no se ha logrado?
Autonomía institucional de la CSS y resistencia de sus gremios.
Intereses políticos y clientelares que encuentran en la duplicidad una fuente de control.
Falta de un fondo único de financiamiento que obligue a coordinar recursos.
Ausencia de voluntad sostenida para reglamentar el mandato constitucional.
Durante décadas, los diagnósticos se repiten, pero nunca se da el paso a la acción.
Lecciones regionales
Costa Rica organizó todo el sistema bajo la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), que maneja salud y pensiones en una sola institución autónoma, con un modelo de atención primaria (EBAIS) que cubre prácticamente a toda la población.
Uruguay, con un esquema diferente, creó en 2007 el Fondo Nacional de Salud (Fonasa): un asegurador único que financia tanto a prestadores públicos como privados bajo un mismo paquete de beneficios, reduciendo el gasto de bolsillo y unificando reglas de acceso.
Ambos países, con poblaciones comparables a la nuestra (5 y 3.4 millones), lograron avanzar hacia la universalidad real. Nosotros, con 4.5 millones de habitantes y una economía más dinámica, tenemos condiciones para hacerlo, pero se carece de decisión política.
El costo de no integrar
Mantener dos sistemas significa seguir perdiendo dinero, proporcionar mala atención y generar desconfianza ciudadana. Significa que los panameños seguirán pagando caro por medicamentos que deberían estar en las montañas, los centros de salud y los hospitales; que los quirófanos seguirán subutilizados; y que las enfermedades crónicas previsibles seguirán ocupando camas, obligando a construir más hospitales.
El propio Análisis de Situación de Salud (ASIS 2021) del Minsa reconoce que la carga hospitalaria recae sobre enfermedades que debieran atenderse en el primer nivel, en centros de salud y policlínicas, como la hipertensión, diabetes, cáncer y enfermedad renal crónica. Sin embargo, los recursos se concentran en hospitales duplicados y gastos curativos, sin coordinación.
Un llamado urgente
El país no puede seguir con dos sistemas de salud paralelos que perpetúan desigualdades y derroche. Integrar funcionalmente el Minsa y la CSS no significa fusionarlos de la noche a la mañana, sino crear un fondo único, redes piloto territoriales integradas, con un paquete garantizado de servicios y una historia clínica electrónica nacional.
La integración no es solo un mandato constitucional: es una condición para que los recursos se traduzcan en más prevención, mayor protección financiera y mejores resultados de salud. Tenemos que aprender de los errores y éxitos de otros países y atrevernos a dar el salto pendiente desde hace medio siglo.
Hoy tenemos una oportunidad histórica de invertir para que cada dólar gastado se traduzca en salud y vidas más largas. Seguir con dos sistemas es desperdiciar tiempo, dinero y, sobre todo, vidas. La Constitución ya lo ordena; la realidad lo exige.
El autor es neurocirujano y ciudadano.
