El marco de la seguridad social de la OIT se desarrolla con base en el Convenio 102. Este se complementa con otros ocho convenios, como el 118 sobre igualdad de trato; el 121 sobre prestaciones en caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; el 128 sobre prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes; el 130 sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad; el 157 sobre la conservación de derechos en materia de seguridad social; el 168 sobre el fomento al empleo y la protección contra el desempleo; y el 183 sobre protección de la maternidad. Además, se incluyen nueve recomendaciones que desarrollan ampliamente los pisos de seguridad y protección social.
Sobre estas normas descansan principios fundamentales como la responsabilidad global y primaria del Estado; la realización progresiva de la cobertura universal; la solidaridad social y el financiamiento colectivo; el derecho a prestaciones adecuadas y previsibles; la no discriminación, la igualdad de género y la respuesta a necesidades especiales; la sostenibilidad financiera, fiscal y económica; la gestión y administración transparente; la participación de los interlocutores sociales; la consulta con otras partes interesadas; y la revisión periódica de las prestaciones para adaptarlas a la evolución del costo de vida y del nivel de ingresos. Este enfoque es el correcto que un Estado miembro de la OIT debe dar a la seguridad social: el de un derecho humano y social.
En cuanto al proyecto de Ley 163, es posible advertir las siguientes consideraciones que llevan a concluir que el aumento de la edad de jubilación no soluciona la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.
De 11 organizaciones que participaron en las conversaciones de la mesa, 10 propusieron volver al sistema de capitalización solidario o de reparto definido. La exposición de motivos indica que este proyecto de ley es fruto del consenso, pero es importante aclarar que no fue consensuado con los actores sociales ni resultó de un diálogo tripartito, como recomienda el Convenio 144 de la OIT, ratificado por Panamá en mayo de 2015.
El modelo propuesto en el proyecto 163 privatiza las pensiones a través de un sistema de cuentas individuales, dejando de ser solidario e intergeneracional. De 1981 a 2014, 30 países adoptaron sistemas de cuentas individuales. Sin embargo, en 2018, 21 de ellos revirtieron sus sistemas de pensiones a un modelo de beneficio definido y solidario.
El proyecto 163 elimina la tasa de reemplazo del 60% del promedio de los mejores salarios e implementa una nueva tabla de cálculo. En este esquema, la pensión se basa en lo ahorrado en la cuenta individual, devolviéndose promediado anualmente en un periodo de 20 años y 8 meses, lo que elimina el carácter vitalicio de una renta de reemplazo segura y estable.
Tras estudiar a fondo la sostenibilidad financiera del sistema de invalidez, vejez y muerte, escuchar diversos enfoques y analizar que ningún sistema de pensiones es perfecto, es evidente que la tendencia global es la reversión al sistema solidario. Atendiendo a las recomendaciones de la OIT, comparto las siguientes premisas:
Si la sostenibilidad financiera de las pensiones depende del aumento de la edad de jubilación de 57 a 60 años para mujeres y de 62 a 65 para hombres, los efectos de esta medida se reflejarían dentro de siete años, no de manera inmediata. Esto demuestra que el argumento de que el aumento de la edad de jubilación resuelve el déficit inmediato es fallido.
Si el modelo propuesto es de cuentas individuales, ¿cómo garantizar que la tasa de reemplazo será igual o mayor al 60%? La experiencia en países con sistemas de cuentas individuales demuestra tasas de reemplazo bajas: 34% en Chile, 27% en República Dominicana y 39% en Perú.
Partiendo de estas premisas, cito algunas recomendaciones del informe de la OIT sobre la valoración actuarial del sistema panameño de pensiones:
Diseñar y ejecutar, junto con la CSS y otras instituciones, una estrategia de extensión de la cobertura basada en estudios técnicos. Esta estrategia debe incluir acciones para cubrir a grupos de difícil acceso, como los trabajadores independientes; reformas administrativas y reglamentarias para facilitar la afiliación, recaudación e inspección; y mejoras tecnológicas.
Reflotar el fideicomiso creado en la reforma de 2005, cuyo financiamiento fue subestimado, y aumentar el aporte contributivo estatal al menos al 2% del PIB.
Como solución financiera a largo plazo, propongo crear un Gran Fondo o Fideicomiso de Solidaridad Social que brinde sostenibilidad a ambos sistemas mediante fuentes de financiamiento definidas por ley y una administración eficiente. Sugiero las siguientes fuentes:
Aporte anual de 300 millones provenientes de los excedentes del Canal de Panamá.
Revisar el marco impositivo de concesiones de servicios públicos y destinar el 1.5% anual.
Fijar un aporte anual del 5.5% de las ganancias de empresas públicas y consulados marítimos.
Aplicar un impuesto del 5.5% a juegos de azar, máquinas tragamonedas y servicios conexos.
Gravar un 3.5% adicional a concesiones no metálicas.
Cumplir con el artículo 101 de la Ley 51 de 2005, que obliga a las empresas de telecomunicaciones a transferir el 10% de sus utilidades anuales a la CSS.
Saldar la mora o evasiones de cuotas obrero-patronales acumuladas por más de 350 millones.
Formalizar a 200,000 trabajadores informales.
Incrementar de 1.5% a 4% la rentabilidad de los fondos en reserva de ambos sistemas.
Maximizar la rentabilidad de los bienes inmuebles de la CSS, actualmente valorados en más de 6,000 millones.
Estas acciones podrían generar ingresos anuales de entre 2,500 y 3,000 millones de dólares.
El informe de la OIT de 2019 también recomendó que el Estado panameño aumentara su aporte a la seguridad social al 2% del PIB. Actualmente, este es del 0.58%, muy por debajo del promedio regional del 5.3%. Incrementar este aporte permitiría recaudar aproximadamente 1,600 millones adicionales anuales.
Estoy convencido de que, mediante un verdadero diálogo social, se pueden construir consensos para articular estas variables. La tendencia en la región puede servir de guía para resolver los retos que plantea el proyecto de Ley 163.
La sostenibilidad financiera del sistema de invalidez, vejez y muerte, así como la vigencia de las pensiones, no depende de medidas paramétricas aisladas, sino de un conjunto de variables financieras y fiscales integradas.
El autor es exministro de Trabajo y especialista en Normas Internacionales del Trabajo.
