Panamá necesita una nueva ley de incentivos turísticos. El período para nuevas inscripciones bajo la Ley 80 de 2012 terminó en diciembre de 2025 y es importante contar con un marco moderno que estimule nuevas inversiones, especialmente fuera de la ciudad capital. La discusión, por tanto, no debería ser si necesitamos incentivos, sino qué clase de desarrollo turístico queremos promover y quiénes podrán realmente aprovecharlos.

Aclaro que este escrito se refiere únicamente a la parte de la ley que trata sobre los establecimientos de hospedaje público. La ley también contempla incentivos para nuevos productos turísticos, el turismo de convenciones y el turismo náutico, pero como no tengo experiencia en esos campos, no me referiré a ellos.

La barrera de entrada

El proyecto de ley que fue presentado recientemente a la Asamblea Nacional introduce cambios importantes frente a la Ley 80. Algunos constituyen avances, pero otros merecen una discusión cuidadosa antes de que el texto llegue a convertirse en ley. La primera diferencia es la puerta de entrada. Bajo la Ley 80, una nueva inversión de alojamiento turístico fuera del distrito de Panamá podía acogerse al régimen a partir de B/.250,000, y en áreas indígenas el mínimo se reducía a B/.100,000. El proyecto presentado a la Asamblea Nacional eleva el umbral a B/.500,000 y, además, excluye expresamente el valor del terreno. La Ley 80 también permitía determinadas inversiones de remodelación desde B/.100,000; el nuevo proyecto exige B/.1 millón para modernización, ampliación, renovación tecnológica o sustitución de equipamiento de establecimientos existentes.

También se reducen varios de los principales beneficios para la mayor parte del país. La Ley 80 otorgaba, en términos generales, cinco años de exoneración del impuesto de importación para materiales de construcción, diez para mobiliario y equipos y quince años para el impuesto de inmueble y el impuesto sobre la renta. El nuevo proyecto reduce esos períodos, para nuevos alojamientos fuera del distrito de Panamá, a tres años para materiales, cinco para mobiliario y equipos y diez años para inmueble y renta. (Los nuevos proyectos turísticos ubicados en la ciudad de Panamá también podrán acogerse a esos beneficios si presentan sus proyectos en el Registro Nacional de Turismo durante los primeros tres meses de entrada en vigor de la ley). El tratamiento de quince años se reserva a los proyectos ubicados en el Caribe panameño.

Vistos aisladamente, estos números pueden parecer simples ajustes fiscales. En la práctica, sin embargo, cambian el perfil del inversionista que está en mejores condiciones de aprovechar la ley, pues varios de los incentivos propuestos resultan más fáciles de utilizar para una empresa grande que para una pequeña o mediana.

Para una inversión hotelera de decenas de millones de balboas, el nuevo umbral de B/.500,000 representa una fracción relativamente pequeña del costo del proyecto. Para un lodge de cinco a diez habitaciones o un hotel familiar, esta suma puede constituir una barrera considerable. La situación del pequeño hotelero se agrava aún más al excluir el valor del terreno del cálculo de la inversión requerida. (Curiosamente, la exclusión del valor del terreno no se menciona para proyectos en el Caribe). En muchos proyectos rurales, la finca representa una parte importante del capital que el empresario debe comprometer antes de construir una sola habitación. El terreno y las edificaciones son elementos complementarios de una misma inversión. ¿Por qué excluir el valor del terreno? Una solución razonable sería reconocer el valor catastral del terreno o el determinado mediante un avalúo independiente, hasta un porcentaje máximo de la inversión elegible. Así se evitarían abusos sin desconocer una inversión perfectamente real.

Algo semejante ocurre con las exoneraciones de importación. Son un incentivo legítimo y útil, pero no benefician a todos de la misma manera. Un hotel de gran escala puede importar directamente contenedores completos de materiales, muebles, colchones, equipos, vajilla y prácticamente todo lo necesario para equipar el establecimiento. En cambio, el pequeño hotelero suele adquirir buena parte de esos mismos productos en ferreterías, almacenes y distribuidores nacionales. La exoneración existe sobre el papel para ambos, pero la capacidad de convertirla en un ahorro efectivo es muy distinta.

Es oportuno introducir ahora un concepto conocido en la economía del turismo: los leakages, o fugas del ingreso turístico. Una parte del dinero que trae el visitante de los grandes hoteles puede volver a salir del país mediante importaciones, regalías de franquicias y marcas, honorarios de administración, comisiones internacionales o repatriación de utilidades. Esto no es un argumento contra los grandes hoteles. Ellos aportan capital, promoción, estándares, capacitación y acceso a mercados que Panamá necesita. El punto es que no todos los dólares que genera el turismo producen el mismo efecto multiplicador dentro de la economía, pues los hoteles pequeños tienden a comprar más servicios en su entorno, no repatrian utilidades si son de propiedad nacional, contratan buena parte del personal en sus comunidades y mantienen una mayor proporción del gasto circulando dentro del país.

Hay, además, un problema especialmente importante para los nuevos emprendimientos. Un pequeño hotel rara vez alcanza rentabilidad desde el primer año. Puede necesitar tres, cuatro o más años para construir mercado, elevar la ocupación y cubrir sus costos. Durante esos años, una exoneración del impuesto sobre la renta tiene poco valor práctico: si no hay utilidades, tampoco hay impuesto que pagar. El proyecto dispone, sin embargo, que las pérdidas fiscales generadas durante el período de exoneración se extinguen y no pueden arrastrarse para reducir la renta gravable de ejercicios futuros.

Sería más razonable permitir que esas pérdidas reales y debidamente comprobadas se conserven para aplicarlas, con límites prudentes, durante los dos o tres primeros ejercicios posteriores a la terminación de la exoneración. El beneficio podría limitarse tanto en tiempo como en el porcentaje de la renta gravable que se compensa cada año. No se trataría de prolongar indefinidamente la exoneración, sino de reconocer una realidad elemental del negocio turístico: el período en que una empresa más necesita apoyo suele ser precisamente aquel en que todavía no genera utilidades.

Incentivos por destino

Existe otro problema de fondo. Panamá ya ha invertido años de trabajo en definir dónde y cómo quiere desarrollar su turismo. El Plan Maestro de Desarrollo Turístico Sostenible 2020-2025 estructuró una estrategia de polos o destinos prioritarios, y ese esfuerzo fue actualizado por el Plan Maestro de Turismo Sostenible 2025-2030, actualmente vigente.

La lógica de los polos va más allá de señalar una franja del mapa. Un destino turístico articula alojamientos, restaurantes, guías y productores locales con los servicios públicos y la infraestructura. El objetivo es concentrar esfuerzos donde existe vocación turística y extender los beneficios a las poblaciones cercanas.

El Plan Maestro anterior identificó, entre otros, a Bocas del Toro en el Caribe occidental y a Portobelo-Santa Isabel en la Costa Arriba de Colón como destinos prioritarios. El nuevo proyecto, en cambio, crea un tratamiento fiscal superior para una categoría mucho más amplia y poco precisa: el “Caribe panameño”. El texto no delimita con claridad qué territorio comprende esa expresión, qué comunidades se pretende desarrollar, qué infraestructura existe o hace falta, ni qué encadenamientos productivos se aspira a construir.

Si existen otras zonas del Caribe que requieren un estímulo extraordinario, deben incorporarse como nuevos polos o destinos prioritarios, utilizando criterios técnicos. Pero una zona de Veraguas, Coclé, Chiriquí, Darién o cualquier otra provincia que presente igual potencial turístico, pobreza, déficit de infraestructura y capacidad para generar empleo debería poder aspirar al mismo tratamiento. La necesidad de desarrollo, y no simplemente la vertiente geográfica, debería determinar la intensidad del incentivo.

Este enfoque también permite coordinar la inversión pública y el financiamiento multilateral para fortalecer la infraestructura y las pequeñas empresas de cada destino. En vez de incentivar proyectos aislados, se fortalece un territorio completo y se multiplica el efecto del dinero invertido.

Más allá de los impuestos

Por otro lado, la discusión sobre incentivos turísticos parece concentrarse excesivamente en cuánto impuesto dejará de cobrar el Estado. Pero para el empresario turístico existen costos que pesan desde el primer día, tenga o no utilidades. La factura eléctrica llega todos los meses; la planilla, cada quincena.

Por eso deberíamos estudiar incentivos que no consistan en exoneraciones tributarias, por ejemplo: una estructura eléctrica más competitiva para establecimientos turísticos certificados; financiamiento y garantías para pequeñas y medianas empresas; capacitación especializada; mejor infraestructura y conectividad digital; y un régimen laboral que, protegiendo plenamente los derechos del trabajador, reconozca que la hotelería funciona veinticuatro horas al día, siete días a la semana, y está sujeta a marcadas temporadas altas y bajas.

Una nueva ley de incentivos turísticos es necesaria. Pero debería ser una ley para todo el ecosistema turístico: para el gran hotel y para el pequeño lodge; para quien invierte cincuenta millones y para quien arriesga los ahorros de toda una vida en diez habitaciones en el interior. En resumidas cuentas, el proyecto representa un avance en ciertos aspectos y un retroceso en otros. Ante todo, confirma el respaldo del gobierno actual a la industria turística, una decisión importante que merece reconocimiento. El reto es traducir ese respaldo en un régimen más accesible, mejor articulado con el Plan Maestro y atento al aporte de los pequeños y medianos emprendedores.

El autor es empresario turístico.