El estándar internacional en prevención de blanqueo de capitales lo fija el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), organismo de 39 países y al cual también pertenecen entidades como el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM) y la Organización de Naciones Unidas (ONU). En prevención de evasión fiscal el estándar lo establece el Foro Global de Intercambio de Información Fiscal, formado por 171 países, entre ellos Panamá. Las dos organizaciones tienen sede en París, pero Francia solamente es un miembro.
En ambos casos, los estándares se van adaptando a las nuevas realidades. Por ejemplo: el mundo “crypto” ya está siendo abordado. Son mecanismos que buscan resultados concretos y medibles. No basta tener reglas, lo importante es que su aplicación rinda frutos.
En prevención de evasión fiscal la verificación de los cumplimientos la hacen comisiones técnicas de países pares. Son periódicas, en la medida que los estándares cambian.
La Unión Europea (UE) son 27 países diferentes, que mantienen separadas sus potestades tributarias y de jurisdicción penal, pero que funcionan como bloque para la fijación de ciertas políticas. Tiene sede en Bruselas. Francia es un miembro muy importante, pero no decide solo.
La UE tiene un mecanismo denominado “Grupo del Código de Conducta de la UE sobre tributación de los negocios” (GCC), que busca la justa competencia en la tributación entre los países miembros y entre ellos y las jurisdicciones exteriores.
El GCC establece listas de jurisdicciones que, a su juicio, mantienen políticas dañinas que afectan los intereses recaudatorios de los miembros de la UE. Esas listas usan como referencia los estándares GAFI y del Foro Global, con los matices que la UE le parezca apropiado agregar. Panamá figura como jurisdicción no cooperadora en dos (2) listas de la UE. Está en la Lista de Blanqueo y también en la Lista Fiscal.
I. Lista de Blanqueo
Por no cumplir los estándares, Panamá fue ingresada en junio de 2019 a la Lista Gris de GAFI de blanqueo de capitales. Después de un proceso salió en octubre de 2023.
Pese a que Panamá no está en la lista GAFI, la UE mantiene a Panamá en su Lista de Blanqueo, porque sostiene que Panamá, al igual que Emiratos Árabes Unidos y Gibraltar “…no se esfuerzan por abordar, o incluso facilitan, la evasión de las sanciones impuestas a Rusia…”. Además, porque consideran… “que Panamá es sospechosa de facilitar la evasión del tope petrolero ruso impuesto por el G7, como advirtieron los Estados Unidos de América, el Reino Unido y la Comisión en una carta de diciembre de 2023″.
La consecuencia de estar en esta lista es fundamentalmente reputacional.
El 18 de octubre de 2024 el Gobierno de Panamá enfrentó el tema de Rusia, emitiendo el Decreto Ejecutivo 512, que ordena la eliminación de las naves y de los propietarios registrales de naves registrados en Panamá, que sean incluidos en listas de sanciones de la UE, Estados Unidos, Reino Unido y Consejo de Seguridad de la ONU. Esta acción concreta podría tener como consecuencia la retirada de Panamá de la Lista de Blanqueo de la UE.
II. Lista Fiscal
La determinación del impuesto sobre la renta, por parte de cualquier administración tributaria, resulta imposible si la entidad recaudadora no conoce: (1) la identidad real del contribuyente; (2) la manifestación de riqueza asociada a esa persona y que pudiera ser objeto del tributo.
Si producto de ficciones sobre las personas y estructuras jurídicas, llámese sociedades, fideicomisos o fundaciones de interés privado, los recaudadores no logran identificar al contribuyente, el impuesto no se puede cobrar.
Si existe falta de transparencia sobre la existencia y contabilización de los bienes, dineros y valores que están bajo el control real del contribuyente, el impuesto tampoco se puede cobrar.
La principal discusión que ha enfrentado siempre Panamá en esta materia es si de verdad las medidas que lleva adelante, en la práctica logran el resultado de compartir la suficiente información de calidad, sobre las personas y sus riquezas asociadas, de tal modo que sea vista como una jurisdicción que no bloquea el cobro de los impuestos de otros países.
Lo mismo ocurre cuando la legislación tributaria de Panamá genera espacios que atraen personas extranjeras, que utilizan los mismos para no pagar impuestos en otros países donde son contribuyentes.
La Lista Fiscal del GCC de la UE busca contrarrestar estos efectos fiscales perniciosos contra la capacidad de sus países de recaudar sobre sus propios contribuyentes.
El efecto de estar en esa lista no solamente es reputacional, sino también conlleva la posibilidad de sufrir la aplicación de medidas “defensivas” no tributarias, en temas de relaciones económicas y cooperación para el desarrollo.
Igualmente, también puede implicar medidas “defensivas” tributarias, tales como un tratamiento diferencial negativo a las sociedades y personas de las jurisdicciones listadas, que podrían ser objeto de mayor monitoreo en las transacciones; no reconocimiento de la deducibilidad de pagos que ellas reciban; retención sancionatoria de impuestos cuando les envíen pagos; aplicación de reglas estrictas de Entidades Extranjeras Controladas (CFC), entre otras.
Panamá está en la Lista Fiscal del GCC por dos temas específicos: (A) no tener la calificación de “Largely Compliant” de Intercambio de Información Fiscal a requerimiento (EOIR); y, (B) no cobrar impuestos a la renta de fuente extranjera a sociedades sin sustancia en Panamá. Ampliemos:
Primer requisito: Por diversas vías Panamá está comprometido a intercambiar información fiscal a requerimiento. La eficacia del cumplimiento se califica en el Foro Global. En 2017 Panamá obtuvo la calificación de “Largely Compliant” pero en 2019 nos rebajaron al nivel de “Partially Compliant”, por falta de efectividad en intercambio de registros contables y beneficiarios finales. El GCC pide que volvamos a la calificación de “Largely Compliant” ante el Foro Global.
Además, existe el Intercambio Automático de Información Financiera con fines fiscales (AEOI-CRS). En este caso Panamá está calificada como “Non-compliant” ante el Foro Global, pero el GCC de la UE todavía no usa ese parámetro para su lista. Es razonable pensar que pronto lo hará.
Segundo requisito: En el Foro contra las Prácticas Fiscales Perniciosas de la OCDE (FHTP) y en el GCC de la UE se llegó a la conclusión de que es muy dañino para los intereses de los países poderosos, la combinación de los siguientes dos factores: (1) que una jurisdicción permita que existan sociedades sin sustancia económica que la vincule al país de incorporación; (2) que esas sociedades se puedan beneficiar de no pagar impuestos de fuente extranjera en el país de incorporación, muy especialmente en cuanto a rentas pasivas.
Se estima que esta combinación de factores muchas veces genera la muy repudiada “doble no imposición”.
En función de ello han venido solicitando a tales jurisdicciones una de dos cosas: o que se les exija sustancia económica a las sociedades o que se modifique el sistema de cobro de la renta para que no sea exclusivamente territorial, muy especialmente en cuanto a rentas pasivas.
Por sustancia se entiende ciertos requisitos que las sociedades deben cumplir, tales como que la actividad sea dirigida desde Panamá; un número adecuado de empleados debidamente calificados que se encuentren físicamente en Panamá; gastos adecuados en Panamá o poseer oficinas físicas en Panamá.
Aproximadamente 20 jurisdicciones en el mundo fueron identificadas con estas características. A todas se les han pedido cambios, ya sea por el FHTP o por el GCC. Hasta la fecha, 18 jurisdicciones ya han hecho cambios o se han comprometido a realizarlos. Las únicas dos que no lo han hecho son Samoa y Panamá.
Anguila, Bahamas, Bahrain, Barbados, Bermuda, Islas Vírgenes Británicas, Islas Cayman, Guernsey, Isla de Man, Islas Turks y Caicos, Jersey y Emiratos Árabes Unidos, han cumplido, tomando el camino de agregar sustancia a las personas jurídicas.
Costa Rica; Hong Kong; Malasya; Qatar; Singapore y Uruguay, optaron por la vía de hacer cambios a su sistema de cobro del Impuesto Sobre la Renta, en su mayoría relacionados al nexo entre el tipo de actividad que se realiza y el cumplimiento con determinados requisitos de sustancia económica.
Este es el estado real de la discusión técnica.
El autor es abogado, experto en tributación y fue jefe de la Dirección General de Ingresos entre octubre de 2014 y febrero de 2018.
