En los últimos días, los memorándums de entendimiento (MoU, por sus siglas en inglés)- han cobrado protagonismo en el debate nacional, particularmente a raíz de la firma de uno entre el Ministerio de Seguridad Pública de Panamá y el Departamento de Defensa de los Estados Unidos. Sin entrar en el contenido específico de ese instrumento, considero oportuno ofrecer una reflexión jurídica más amplia sobre qué es un MoU y si, pese a su naturaleza no vinculante, tiene la entidad de generar efectos y obligaciones concretas para las partes que lo suscriben.
Primero, debemos aclarar que los MoU no son exclusivos del derecho internacional; pueden darse entre una pluralidad de actores, nacionales e internacionales. No obstante, por el debate que nos ocupa, nos concentraremos en los MoU entre Estados.
Algunas declaraciones oficiales, al referirse a los MoU, han señalado que, al no tratarse de acuerdos jurídicamente obligatorios, no deben generar preocupación en la ciudadanía. Sin embargo, esta afirmación requiere matices importantes. En términos generales, los MoU son instrumentos de carácter político que definen compromisos preliminares, principios rectores o marcos operativos para negociaciones futuras. No obstante, su potencial de generar efectos jurídicos, políticos y diplomáticos no puede ser ignorado.
Y es que, en el derecho internacional, no es la denominación del documento lo que determina su relevancia, sino el contenido, el contexto y, sobre todo, la intención de las partes. Si de un MOU se desprenden intenciones claras de obligarse, surge una expectativa legítima de cumplimiento. Esa expectativa, si es acompañada de una práctica estatal coherente, reiterada y aceptada por la contraparte, puede consolidar una obligación internacional.
Esto se vincula con la noción de costumbre internacional, es decir, la práctica general de los Estados aceptada como derecho, reconocida como fuente autónoma de obligaciones por el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. En otras palabras, un Estado puede verse jurídicamente comprometido por la forma en que se comporta a lo largo del tiempo, sin necesidad de haber suscrito un “tratado” en sentido estricto.
Conviene recordar que las relaciones interestatales no operan bajo la lógica jerárquica del derecho interno. Mientras que en el plano nacional la validez de una norma depende de su forma, jerarquía y procedimiento, en el ámbito internacional la estructura es horizontal. Un tratado puede ser interpretado, ampliado o matizado mediante la práctica posterior o acuerdos ulteriores entre las partes, sin necesidad de reformulación formal.
El ejemplo de la OTAN es paradigmático. Fundada como una alianza de defensa colectiva frente a la amenaza soviética, su propósito se ha transformado significativamente sin mediar una reforma convencional del tratado fundacional. Mediante decisiones políticas y prácticas sostenidas entre sus miembros, hoy aborda temas como el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva y el crimen organizado. Esta evolución demuestra que incluso compromisos asumidos en marcos no jurídicos pueden adquirir carácter sustantivo a través de la práctica constante, bajo el entendimiento de que se actúa conforme a derecho.
En ese sentido, sostener que los MoU “no obligan” es jurídicamente impreciso e, inclusive, riesgoso. Aunque no sean tratados en sentido formal, pueden generar efectos jurídicos cuando se integran a la conducta estatal y son aceptados por otras partes como compromisos operativos. Esta es la esencia del derecho internacional: dinámica, contextual y, en muchos casos, más dependiente de la práctica que del papel.
Por ello, en el caso panameño, lo que corresponde es no subestimar el instrumento ni sobredimensionarlo, sino comprenderlo en su justa medida: como un acuerdo de carácter político que, dependiendo de su contenido y uso posterior, puede dar lugar a obligaciones jurídicas.
En conclusión, en el derecho internacional, los MoU pueden no ser vinculantes en origen, pero no por ello están exentos de consecuencias. En un sistema donde la práctica estatal pesa tanto como los compromisos formales, cada firma, declaración u omisión cuenta.
La autora es integrante de la Fundación Libertad.
