La soberanía de una nación no se mide solamente por la bandera que ondea sobre sus instalaciones, sino por la autoridad que ejerce dentro de ellas, las decisiones que puede adoptar y los límites que establece frente a otros Estados.

Esta distinción es fundamental para comprender el Memorando de Entendimiento suscrito el 9 de abril de 2025 entre el Ministerio de Seguridad Pública de Panamá y el Departamento de Defensa de Estados Unidos, mediante el cual se establece un marco para desarrollar actividades operativas de seguridad en territorio panameño.

El documento ha generado controversia por sus posibles implicaciones para la soberanía nacional, la presencia militar estadounidense y el régimen jurídico establecido por los Tratados Torrijos-Carter.

El Gobierno panameño sostiene que no se han concedido bases militares extranjeras ni comprometido la soberanía nacional. Esa posición encuentra respaldo en varias disposiciones del propio memorando, que reconocen la propiedad panameña de las instalaciones y la responsabilidad primaria de nuestras autoridades en materia de seguridad.

Sin embargo, una evaluación jurídica no puede limitarse a determinar quién es propietario de los terrenos.

Debemos examinar qué facultades se conceden, quién controla las actividades, cuáles son sus límites y si el instrumento utilizado cumple con los procedimientos establecidos por la Constitución Política y los tratados internacionales vigentes.

La cuestión no consiste en decidir si Panamá debe cooperar con Estados Unidos. Esa cooperación tiene fundamentos históricos y estratégicos evidentes. La cuestión consiste en determinar si el alcance de lo acordado respeta íntegramente nuestro ordenamiento jurídico.

Las atribuciones que establece el memorando

El Memorando de 2025 contempla una cooperación que va más allá de las visitas ocasionales de instructores militares.

Entre sus disposiciones se encuentran la presencia temporal de personal militar y civil estadounidense, la utilización de instalaciones panameñas, entrenamientos, ejercicios, actividades humanitarias, almacenamiento de equipos y ejecución de obras de infraestructura.

También contempla procedimientos relacionados con el transporte de armas, equipo pesado y materiales peligrosos.

El documento establece que el personal estadounidense y sus bienes, incluidos vehículos, embarcaciones y aeronaves, permanecerán bajo control de Estados Unidos conforme a sus procedimientos.

Al mismo tiempo, reconoce que las instalaciones y terrenos continúan siendo propiedad panameña, que las autoridades nacionales mantienen la responsabilidad primaria de seguridad y que determinadas actividades requieren coordinación bilateral.

Estas disposiciones deben examinarse conjuntamente.

El reconocimiento de la propiedad panameña es jurídicamente importante. Pero la propiedad territorial, el acceso a instalaciones, el control del personal y la autoridad operativa son conceptos diferentes.

Una instalación puede pertenecer a Panamá y albergar actividades militares extranjeras sin convertirse automáticamente en una base militar bajo soberanía extranjera.

No obstante, tampoco puede descartarse cualquier problema jurídico únicamente porque el terreno continúe perteneciendo al Estado panameño.

La naturaleza de las actividades y el grado de autonomía operativa resultan igualmente relevantes.

Los Tratados Torrijos-Carter: dos instrumentos diferentes

Los tratados firmados el 7 de septiembre de 1977 representaron una transformación histórica de las relaciones entre Panamá y Estados Unidos.

Pero es indispensable distinguir sus efectos jurídicos.

El Tratado del Canal de Panamá estableció el proceso de transferencia de la administración canalera y terminó el 31 de diciembre de 1999.

El Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá, en cambio, continúa vigente.

Esta diferencia tiene consecuencias fundamentales.

Las facultades estadounidenses de operación y defensa contempladas durante el período de transición no pueden considerarse automáticamente vigentes después de 1999.

Pero las obligaciones relativas a la neutralidad permanente sí continúan formando parte del marco jurídico bilateral.

Cualquier arreglo posterior relacionado con la seguridad del Canal debe examinarse dentro de ese régimen.

El artículo V del Tratado de Neutralidad

El artículo V dispone que, después de la terminación del Tratado del Canal, solamente Panamá operará la vía interoceánica y mantendrá fuerzas militares, sitios de defensa e instalaciones militares dentro de su territorio.

La disposición constituye una garantía central del arreglo de 1977.

Sin embargo, sería jurídicamente incompleto interpretarla sin considerar los instrumentos complementarios incorporados al proceso de ratificación.

Entre ellos figura la disposición comúnmente asociada con la reserva Nunn, que contempla la posibilidad de celebrar acuerdos posteriores a 1999 para facilitar las responsabilidades de ambos países respecto de la neutralidad del Canal.

Esa disposición menciona incluso posibles arreglos sobre el estacionamiento de fuerzas estadounidenses o el mantenimiento de sitios de defensa.

Por tanto, no puede afirmarse que toda presencia militar estadounidense posterior a 1999 esté automáticamente prohibida.

Pero tampoco puede interpretarse esa disposición como una autorización ilimitada.

La posibilidad de celebrar acuerdos posteriores está expresamente vinculada al cumplimiento de los procedimientos constitucionales respectivos.

Aquí aparece una cuestión decisiva: la existencia de una facultad para negociar acuerdos no determina, por sí sola, qué autoridad puede suscribirlos ni qué procedimiento de aprobación corresponde.

Es necesario establecer si el Memorando de 2025 desarrolla compromisos válidamente existentes o si introduce obligaciones sustanciales nuevas.

La respuesta no depende del nombre del documento, sino de su contenido y sus efectos jurídicos.

El artículo IV: proteger el Canal no equivale a intervenir en Panamá

El artículo IV del Tratado de Neutralidad compromete a Panamá y Estados Unidos a mantener el régimen de neutralidad.

La declaración interpretativa incorporada al tratado reconoce responsabilidades de ambos países frente a amenazas contra la seguridad y el funcionamiento del Canal.

Pero también establece que esa responsabilidad no debe interpretarse como un derecho estadounidense a intervenir en los asuntos internos de Panamá ni a actuar contra su integridad territorial o independencia política.

Esta limitación merece especial atención.

La cooperación para proteger el Canal puede incluir entrenamiento, vigilancia, intercambio de información, asistencia técnica y preparación ante amenazas.

Otra cuestión sería utilizar instalaciones panameñas para operaciones militares contra terceros países que no guarden relación legítima con la protección de la neutralidad.

El Memorando de 2025 no concede expresamente una autorización general para desarrollar operaciones ofensivas desde territorio panameño.

Sin embargo, contempla la posibilidad de realizar otras actividades mutuamente acordadas.

Esa cláusula exige delimitación.

El consentimiento bilateral es indispensable, pero no sustituye los requisitos constitucionales ni las obligaciones internacionales que puedan corresponder a cada actividad.

La protección de la neutralidad no puede convertirse en una justificación genérica para operaciones militares de cualquier naturaleza.

La Constitución panameña: un Estado sin ejército

La desaparición de las Fuerzas de Defensa después de diciembre de 1989 y la posterior reforma constitucional de 1994 transformaron la estructura de seguridad nacional.

El artículo 310 de la Constitución establece expresamente:

«La República de Panamá no tendrá ejército».

La misma disposición organiza los servicios policiales bajo autoridad civil y contempla la posibilidad de establecer temporalmente servicios especiales de policía ante amenazas de agresión externa, conforme a la ley.

La Ley 18 de 1997 desarrolló la organización y el funcionamiento de la Policía Nacional.

Posteriormente se crearon y reorganizaron otras instituciones de seguridad, mientras que la Ley 15 de 2010 estableció el Ministerio de Seguridad Pública.

Este modelo constitucional no prohíbe automáticamente toda cooperación con fuerzas armadas extranjeras.

La presencia temporal de instructores militares para capacitar a instituciones panameñas no equivale a crear un ejército nacional.

Pero sí obliga a examinar cuidadosamente cualquier estructura de cooperación que contemple una presencia militar extranjera sostenida, instalaciones destinadas a sus actividades y autonomía sobre determinados recursos.

La Constitución establece una organización específica de la Fuerza Pública y una subordinación clara al poder civil.

Ningún acuerdo administrativo puede modificar indirectamente esa estructura constitucional.

El artículo 312: armas y elementos de guerra

El artículo 312 establece que solamente el Gobierno podrá poseer armas y elementos de guerra y somete determinadas actividades relacionadas con ese material a las autorizaciones legales correspondientes.

El Memorando de 2025 contempla el almacenamiento de bienes estadounidenses y procedimientos para el transporte de armas, equipo pesado y materiales peligrosos.

También reconoce el control estadounidense sobre sus bienes.

Aquí debemos distinguir tres situaciones jurídicas.

La primera es el ingreso temporal de armamento para ejercicios autorizados.

La segunda es el almacenamiento de equipos militares extranjeros dentro de instalaciones nacionales.

La tercera sería el establecimiento de arsenales permanentes bajo control extranjero, con autonomía operativa y supervisión nacional insuficiente.

No son situaciones equivalentes.

El memorando no establece expresamente un arsenal permanente ni autoriza cantidades ilimitadas de armamento.

Sin embargo, tampoco detalla en su propio texto los inventarios, límites de almacenamiento o procedimientos completos de supervisión.

Por ello, resulta necesario examinar los acuerdos complementarios y las normas aplicables.

No basta con identificar quién es propietario de un arma. Debe determinarse quién tiene su custodia, qué autoridad autoriza su ingreso, quién supervisa su utilización y bajo qué régimen jurídico permanece en territorio nacional.

Las instalaciones y su valor estratégico

El anexo del memorando identifica instalaciones en Panamá Pacífico, la Base Naval Vasco Núñez de Balboa y la Base Aeronaval Cristóbal Colón.

Su ubicación es relevante para la movilidad aérea y marítima, el apoyo logístico y la seguridad del corredor canalero.

El documento contempla la utilización de áreas específicas y la posibilidad de desarrollar infraestructura relacionada con las actividades autorizadas.

Estas facultades no representan, por sí solas, una transferencia de soberanía.

Sin embargo, su alcance debe evaluarse considerando la duración de las actividades, la continuidad del personal, el almacenamiento de equipos y las condiciones de acceso de las autoridades panameñas.

Una presencia rotativa puede ser temporal respecto de cada contingente y, simultáneamente, mantener continuidad operativa durante varios años.

Por eso, la rotación de personal no resuelve automáticamente la cuestión de si existe una estructura militar sostenida.

Tampoco la denominación administrativa de una instalación determina por sí sola su naturaleza jurídica.

Lo determinante es el conjunto de facultades efectivamente ejercidas.

El artículo 325: una cuestión constitucional decisiva

Existe una disposición constitucional que debe incorporarse expresamente al análisis.

El artículo 325 establece un procedimiento especial para los tratados o convenios internacionales celebrados por el Órgano Ejecutivo sobre el Canal de esclusas, su zona adyacente y la protección de dicho Canal.

Esos instrumentos requieren aprobación legislativa y posteriormente referéndum nacional, conforme a las condiciones previstas en la Constitución.

La disposición también se refiere a enmiendas, reservas y entendimientos relacionados con esos tratados o convenios.

Esto plantea una cuestión jurídica de considerable importancia.

Si el Memorando de 2025 constituye únicamente un instrumento administrativo para ejecutar compromisos previamente autorizados, podría existir fundamento para sostener que no requiere un nuevo procedimiento de aprobación.

Pero si, por su contenido y efectos, constituye un nuevo convenio internacional sobre la protección del Canal o sus zonas adyacentes, sería indispensable examinar la aplicación del artículo 325.

El hecho de que un documento se denomine memorando de entendimiento no determina automáticamente su naturaleza jurídica.

Tampoco la declaración de que no pretende crear obligaciones internacionales resuelve por sí sola todas las cuestiones constitucionales.

Debe analizarse si esa declaración corresponde efectivamente a su contenido, al alcance de las facultades concedidas y a las obligaciones derivadas de otros instrumentos.

Esta es una de las materias que merecen un examen jurídico institucional particularmente cuidadoso.

La responsabilidad del Ministerio de Seguridad Pública

El Ministerio de Seguridad Pública tiene competencias legales para dirigir y coordinar las políticas nacionales de seguridad y la cooperación correspondiente.

La cooperación internacional forma parte de las actividades que pueden contribuir a esas responsabilidades.

Pero las competencias administrativas no son ilimitadas.

Si un acuerdo se mantiene dentro de las facultades conferidas por la legislación y desarrolla compromisos internacionales válidos, puede existir fundamento jurídico suficiente para su ejecución.

Si excede esas competencias o compromete materias reservadas a otros procedimientos constitucionales, su validez debe examinarse conforme al ordenamiento nacional.

El memorando también hace referencia a instrumentos anteriores, particularmente el acuerdo de 2022 relativo a la condición del personal estadounidense temporalmente presente en Panamá y el Acuerdo de Adquisición y Prestación Recíproca de Servicios de 2019.

Estos antecedentes son relevantes para determinar el origen y alcance de las facultades administrativas y operativas previstas en 2025.

Sin una revisión integral de sus disposiciones, no sería responsable afirmar que todas las facultades del memorando son nuevas ni que todas estaban previamente autorizadas.

La distinción debe resolverse documentalmente, no mediante suposiciones políticas.

El artículo VI y el tránsito de buques militares

La controversia bilateral de abril de 2025 también incluyó declaraciones relacionadas con el tránsito de buques militares estadounidenses por el Canal.

El artículo VI del Tratado de Neutralidad reconoce derechos de tránsito expedito a los buques de guerra y auxiliares de Panamá y Estados Unidos.

Las interpretaciones incorporadas al tratado contemplan tratamiento prioritario, particularmente en situaciones de necesidad o emergencia.

Pero tránsito expedito no equivale automáticamente a tránsito gratuito.

La diferencia tiene importancia jurídica y económica.

El régimen de neutralidad establece principios de igualdad y no discriminación en las condiciones de tránsito.

Cualquier tratamiento económico especial debe encontrar fundamento en las disposiciones aplicables y respetar las competencias institucionales panameñas.

La seguridad del Canal y su administración financiera son responsabilidades que deben coordinarse sin confundir sus fundamentos jurídicos.

La dimensión geopolítica: seguridad sin dependencia

Panamá ocupa una posición estratégica excepcional dentro del hemisferio americano.

El Canal constituye una infraestructura crítica para el comercio internacional, la movilidad marítima y las cadenas logísticas globales.

Su seguridad interesa a Panamá, Estados Unidos y numerosos países que dependen de su funcionamiento.

Las amenazas actuales incluyen el crimen organizado transnacional, el narcotráfico, los ataques cibernéticos, las amenazas contra infraestructura crítica y posibles interrupciones de las rutas comerciales.

Frente a estos desafíos, la cooperación internacional es razonable y, en determinadas circunstancias, necesaria.

Estados Unidos dispone de capacidades tecnológicas, logísticas y militares que pueden contribuir a fortalecer la preparación de las instituciones panameñas.

Pero una relación estratégica no debe confundirse con dependencia institucional.

La seguridad nacional requiere capacidades propias, autoridad civil efectiva, procedimientos transparentes y mecanismos de control.

Panamá debe mantener relaciones constructivas con Washington, sin convertir la cooperación en una sustitución de sus responsabilidades soberanas.

También debe preservar la confianza internacional en la neutralidad del Canal.

En un contexto de creciente competencia entre grandes potencias, la percepción de que el territorio panameño pudiera utilizarse para operaciones militares ajenas a la protección de la vía interoceánica podría generar consecuencias diplomáticas y estratégicas.

La posición geográfica de Panamá representa una ventaja, pero también exige prudencia.

La soberanía se demuestra ejerciendo autoridad

El Memorando de abril de 2025 no puede declararse automáticamente contrario a los Tratados Torrijos-Carter, al Tratado de Neutralidad o a la Constitución Política.

Existen fundamentos jurídicos para la cooperación bilateral e incluso para considerar acuerdos posteriores a 1999 relacionados con las responsabilidades de protección de la neutralidad.

Sin embargo, tampoco puede considerarse plenamente compatible con el ordenamiento jurídico panameño únicamente porque las instalaciones continúen siendo propiedad nacional.

La cuestión exige determinar la naturaleza jurídica del instrumento, las competencias de quienes lo suscribieron, el alcance de las actividades autorizadas y la aplicación de las disposiciones constitucionales correspondientes.

El artículo V del Tratado de Neutralidad, los artículos 310, 312 y 325 de la Constitución y la legislación que organiza la Fuerza Pública deben interpretarse de manera conjunta.

Panamá no necesita rechazar la cooperación con Estados Unidos para defender su soberanía.

Necesita establecer con precisión qué autoriza, bajo cuáles condiciones, durante cuánto tiempo y mediante qué mecanismos de supervisión.

La recuperación del Canal no fue solamente una transferencia administrativa. Representó la culminación de una aspiración histórica: ejercer plenamente la autoridad nacional sobre nuestro territorio y nuestras decisiones.

Esa conquista no debe utilizarse como argumento para rechazar toda cooperación internacional, pero tampoco puede reducirse a una declaración simbólica.

La soberanía exige instituciones capaces de actuar dentro de la ley, defender los intereses nacionales y establecer límites claros a cualquier presencia extranjera.

Panamá puede cooperar con Estados Unidos sin renunciar a sus competencias soberanas. Puede fortalecer la seguridad del Canal sin comprometer su neutralidad. Y puede mantener una alianza estratégica sin colocar la autoridad extranjera por encima de su Constitución.

La verdadera prueba de nuestra soberanía no está en impedir toda cooperación militar, sino en garantizar que ninguna cooperación militar quede fuera del derecho panameño.

El autor es empresario