No es poco frecuente encontrar proyectos de ley que, al final de una ambiciosa y creativa exposición normativa, presentan la fórmula: “Se derogan todas las disposiciones legales que sean contrarias a la presente ley”, u otras similares. Esta solución aparece incluso en textos que mencionan de forma literal las normas que pretenden derogar, lo cual es jurídicamente inconveniente e inverosímil, por decir lo menos.
El Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional (RORI), que tiene rango de ley (Ley 49 de 1984) y debe ser cumplido en primer lugar por los propios diputados, establece con claridad el papel del llamado “artículo indicativo”: consignar todas las modificaciones introducidas al sistema normativo panameño.
El artículo 117 del RORI debe leerse en dos tiempos.En su primera parte advierte que cuando un proyecto de ley contenga artículos reformatorios, subrogatorios, aditivos o derogatorios de otra ley —o ese sea su objeto general—, debe señalarlo expresamente. En la segunda, dispone que el proyecto “deberá contener un artículo final en que tal cosa se indique, con expresión clara de las disposiciones que se modifican, subrogan, reforman o adicionan”.
Y ahí está el punto medular: la frase genérica “derogar todas las normas que le sean contrarias” dista mucho de constituir una expresión clara. Lo correcto es mencionar de forma específica los artículos o leyes que se verán afectados.
Esta omisión no es un mal menor. Aunque el requisito no esté recogido en la Constitución, su incumplimiento implica la ilegalidad del proceso parlamentario requerido para iniciar el primer debate (artículo 166 de la Constitución Política). Según el RORI, esta falta no puede subsanarse durante el trámite en comisión ni en el pleno, por lo que aplica el artículo 118, que establece:
El presidente de la Asamblea debe devolver el proyecto a su proponente.
Si no lo hace, el proyecto no puede incluirse en el orden del día ni tramitarse, hasta que sea retirado y presentado nuevamente cumpliendo con la norma.
Este procedimiento no es discrecional: debe ocurrir automáticamente por ministerio de la ley. En consecuencia, el proyecto queda en un limbo hasta el cierre de la legislatura. No está sujeto a votación, discusión ni reforma; la única vía posible —en teoría— es su retiro (artículo 119 del RORI).
Aunque este mecanismo se aplica en contadas ocasiones, no es inútil recordar su importancia. Como señaló Georg Jellinek, el Estado se constituye en la medida en que se autoobliga a respetar su propio derecho; no puede ser el propio Estado el que considere conveniente omitir el cumplimiento de sus normas. Desde una perspectiva kelseniana, además, someter el derecho a necesidades políticas equivale a abrir la puerta a su aplicación selectiva.
En última instancia, la norma no está allí para estorbar, sino para garantizar que las propuestas legislativas tengan plena eficacia sin depender luego de interpretaciones del Código Civil para determinar su validez en el tiempo y el espacio.
El autor es consultor en temas legales, parlamentarios y políticos.
