A pocos meses para que finalice el quinquenio gubernamental de Laurentino Cortizo y José Gabriel Carrizo, otra controvertida iniciativa legal se discute en la Asamblea Nacional. Se trata del proyecto de ley 1084, que “crea medidas transitorias de recuperación tributaria y crea un tratamiento especial transitorio de fiscalización abreviada, gestión y de deuda tributaria, y se dictan otras disposiciones”.
La iniciativa fue presentada el 6 de septiembre por el diputado oficialista Melchor Herrera, también contador de profesión. El documento de 50 páginas fue prohijado el 14 de septiembre y el 18 de septiembre fue aprobado en primer debate en la comisión de Economía y Finanzas de la Asamblea. Ayer recibió el segundo debate y está listo para el tercer y último debate.
La propuesta establece en su exposición de motivos el siguiente objetivo: crear políticas públicas que permitan el cumplimiento “oportuno y adecuado de las obligaciones fiscales y tributarias”.
También se propone generar un sistema tributario más progresivo y constituir “un mecanismo de justicia para quienes, debido al método contable, a las contingencias que suponen el ejercicio comercial, industrial o profesional, o en el escenario más extremo, a la extinción de la actividad comercial ejercitada” que permita la extinción de las deudas ante la Dirección General de Ingresos (DGI) y ampliar la exoneración del impuesto de inmueble a la actividad agropecuaria, entre otras.
Pero una lectura más detallada del proyecto da cuenta de otros alcances, un lenguaje confuso, e incluso un polémico parágrafo transitorio que fue eliminado en el segundo debate.
Por ejemplo, se daría un descuento por “pronto pago” a quienes paguen en 2023 el impuesto de inmueble y la tasa única correspondiente al próximo año. Sin embargo, aunque esto beneficie sin duda al deudor, compromete los ingresos de las finanzas estatales para el próximo año, ya que las entradas presupuestadas por esos impuestos para 2024 no se recibirían en su totalidad, y el gobierno saliente dejaría un hueco fiscal para el próximo año.
Otra medida es la prescripción de las deudas tributarias correspondientes a ejercicios fiscales anteriores al año 2015, si cumplen con una serie de requisitos y si no han sido beneficiados con otra moratoria. Sin embargo, aunque en un párrafo del proyecto se dice que estos tributos prescribirán “de oficio”, en otro se establece que se harán “mediante solicitud dispuesta por la Dirección General de Ingresos para contribuyente”.
El director legal de la DGI, Gerardo Herrera Martínez -hijo del diputado Melchor Herrera, proponente de este proyecto- explicó que se deben solicitar y que la institución debe verificar primero si cumple o no con los requisitos para la prescripción. Sobre el sustento de la medida en momentos en que la DGI refleja un déficit significativo en la recaudación, argumentó que por “el modelo contable de devengado”, la emisión de una factura no necesariamente guarda relación con la materialidad del hecho, es decir, que las facturas por servicios pueden no terminarse cobrando dentro del año o quizás nunca, y que estas deudas viejas pueden ser prescritas para que el contribuyente pague entonces las correspondientes al periodo posterior al 2016.
Otra novedad en el proyecto de ley es la introducción de un “procedimiento transitorio de fiscalización abreviada” que detalla que toda persona que esté sometida a una fiscalización cuando entre en vigencia la ley podrá “rectificar sus declaraciones juradas de impuestos directos e indirectos no aplicando los términos de restricción previstos en el Código Fiscal, siendo necesaria la previa autorización para estos fines de la Dirección General de Ingresos”.
Los artículos siguientes, específicamente el 16, expande el alcance: “en el procedimiento abreviado de fiscalización la administración tributaria soslayará la fase de discusión de los ajustes e incorporará la evaluación técnica de un profesional con arreglo a lo previsto por el artículo 118 de la ley 76 de 2019″. Luego, la DGI revisará y emitirá una resolución “como producto del Proceso de Fiscalización Abreviado, que contendrá una relación razonada de las pruebas de auditoria realizadas con relación al control de riesgos contingentes que conlleve el modelo de negocio de contribuyente solicitante”.
Esta propuesta, según uno de los contadores que asistió al primer debate pero pidió no ser citado, es “un tema interesante para pensarlo”, ya que podría abrir puertas a empresas morosas o que nunca han pagado impuestos a que digan unilateralmente cuánto quieren -no necesariamente cuánto deberían- pagar y extinguir así todas sus responsabilidades tributarias.
Al experto tampoco le quedó claro el procedimiento de la prescripción, si es de oficio o por solicitud, porque “podría darle más poder al director de la DGI para anular impuestos de manera discrecional”. El proceso óptimo hubiese sido una prescripción general sin necesidad de solicitarla a la DGI, acotó la fuente, quien hizo la salvedad de que “la ley está tan mal redactada que no permite ni siquiera interpretar si, en efecto, hay segundos motivos detrás”.
Herrera, de la DGI, manifestó que si el contribuyente tiene una firma que anualmente le prepara sus estado financieros, pero quiere que cada año la DGI le revise sus tributos sin que necesariamente sea el producto de una corrida o de un modelo de control de riesgo, entonces el asesor fiscal puede hacer una debida diligencia de los riesgos fiscales y del cumplimiento y emitir una certificación, que luego el contribuyente llevaría a la DGI y ser atendido “no como un defraudador ni una persona que elude sino como una persona que comparece para cumplir”.
La fiscalización, aclaró Herrera, parte del producto del hecho de que si no está cumpliendo “por las razones que sea”, la DGI es la que define si es de forma “dolosa y voluntaria” o puedo decidir que son “involuntarias y casuales”.
Esta prerrogativa de la DGI podría contravenir los intentos del país por mostrar una postura más robusta ante la evasión fiscal, algo que ha sido criticado por organismos como el el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y máxime cuando se le exigió al país que penalizara la evasión fiscal para empezar a cumplir con el plan de acción previo a la posible exclusión de Panamá de las listas grises.
En la figura de fiscalización abreviada también entra otro elemento: “la evaluación técnica de un profesional”, como se dijo que plasma el artículo 16 de esta propuesta. Sin embargo, la ley no detalla ningún requisito adicional que garantice la independencia de dicho profesional de la empresa o empresas que evalúe. También dice la propuesta que la decisión de la DGI contendrá “una relación razonada de las pruebas de auditoría realizadas con relación al control de riesgos contingentes que conlleve el modelo de negocio de contribuyente solicitante”, lo que resulta más confuso aún, porque ¿cómo puede la DGI ajustarse al modelo de negocio de cada contribuyente para que sea éste el que diga o proponga cuánto va a pagar en impuestos?.
Parágrafo transitorio eliminado
La versión original del proyecto aprobada en primer debate tenía un parágrafo transitorio que habría permitido a personas o empresas con concesiones para proyectos hidroeléctricos y que hubiesen solicitado las exoneraciones fiscales contenidas en la Ley 45 de 2004, que pudiesen solicitarlos a la DGI y usarlos aun en ausencia de la autorización de la entidad correspondiente, que en este caso sería la Autoridad de los Servicios Públicos (ASEP), quien primero tiene que autorizar la exoneración para que luego el contribuyente la reclame, tal como pasa en el sector agropecuario o incluso con los polémicos créditos fiscales turísticos.
Sin embargo, el parágrafo transitorio asumía el silencio administrativo de la entidad y garantizaba los beneficios fiscales a las hidroeléctricas que hubiesen presentado las solicitud ante la DGI, con el único requisito de la revisión por parte de la entidad. “Los contribuyentes que, en ocasión de los beneficios fiscales previstos en este artículo, podrán solicitar la autorización excepcional por la entidad competente en función de la ausencia de pronunciamiento de las solicitudes de uso conforme el termino y condiciones previstas en la presente ley para que los mismos puedan ser utilizados partir de la fecha en que fuera reconocido mediante acto administrativo debidamente proferido”, rezaba el parágrafo.
El encargado legal de la DGI defendió en un principio la iniciativa diciendo que hay solicitudes que datan de más de 10 años. “Pudo haber pasado que los administradores anteriores no reconocieron solicitudes hechas, pero estaban hechas y al estar hechas el contribuyente no podía utilizarlas, aunque estuviera reconocida la construcción y estuviera en operación. Este parágrafo le dice “señores acreedores si usted tiene pendiente porque se reconozca un derecho que conforme ley yo tenía que reconocer como administración tributaria y usted esta próximo a vencer el periodo de uso y ya venció y nunca me pronuncié, le voy a permitir y voy a auditar si le asiste el derecho para que lo use, si no le asiste porque tomó otra vía pero no dejé de emitir el acto, no puede negarme a reconocer los incentivos por mejoras”.
Sin embargo, ayer jueves, el director de la DGI, Publio De Gracia, confirmó a La Prensa que la prerrogativa fiscal para las hidroeléctricas fue eliminada porque al final consideraron que no era cónsono con el objetivo de la moratoria y recomendaron su exclusión. Agregó que se incluirá posteriormente en un estudio que está haciendo la DGI sobre la fiscalización de todos los incentivos tributarios.
El diputado proponente de la ley, Melchor Herrera defendió la ley argumentando que la intención fundamental de su propuesta es flexibilizar las condiciones para que los contribuyentes cumplan con el Tesoro Nacional, además de resolver “el problema de la demora en el reconocimiento de la prescripción” cuando se solicita a la DGI.
“Pareciera que se está premiando a los morosos y castigando a los que pagan, pero este proyecto reconoce un descuento del 25% a los que paguen la tasa única y el impuesto de inmueble del otro año, además de que los recargos son tan onerosos que no invitan al contribuyente a cumplir”, dijo el diputado en medio del segundo debate en el pleno el miércoles.
