El programa de descentralización empezó a funcionar en 2016 como parte de un proyecto liderado por el Ejecutivo que busca dotar de más fondos y competencias a las entidades municipales del país. En su primer año de vida, no obstante, ha enfrentado algunos obstáculos que han impedido una elevada ejecución, lo que ha generado quejas en algunas comunidades.
Los fondos proceden de la recaudación del impuesto de inmuebles del ejercicio anterior. A cada municipio se le otorga una partida que depende del tamaño y de la recaudación del impuesto de inmueble en esa zona, siendo el mínimo por municipio de $500 mil.
En 2016 la partida total asignada fue de $151 millones. De esa cantidad, algo más de la mitad correspondió al Municipio de Panamá. El consistorio capitalino ha iniciado varios proyectos que utilizan los recursos de la descentralización, como la revitalización urbana, que consiste en la construcción de aceras y renovación de áreas de la capital, las reformas de mercados públicos o la construcción de parques y espacios deportivos, comentó el alcalde capitalino José Isabel Blandón.
No obstante, según la Secretaría Nacional de Descentralización, en el conjunto del país, el nivel de ejecución total en 2016 fue de 46%. No llegó a la mitad. La falta de estructuras en los municipios rurales o semiurbanos, las diferencias políticas entre alcaldes y representantes, las impugnaciones por parte de contratistas y la falta de una visión integral para generar proyectos de impacto son algunos de los obstáculos que han frenado la ejecución.
La iniciativa de la descentralización está amparada legalmente por la Ley 66 de 2015, que modificó la Ley 33 de 2009. Los proyectos tienen que pasar obligatoriamente procesos de consulta pública y los mismos deben ser elevados a la Secretaría de Descentralización para recibir la resolución de viabilidad, concedida por un comité interinstitucional que preside el Ministerio de la Presidencia. El comité verifica que los proyectos estén dentro de las 12 áreas que establece la ley, y que no haya ya un proyecto del Gobierno Central que contemple esa inversión.
Ericka González, secretaria nacional de Descentralización, reconoció que en muchos casos las estructuras no estuvieron completas hasta la mitad del año pasado. “Mientras se abrían las cuentas, se contrató y capacitó personal y se elaboraron las guías de cómo ejecutar, la mayor parte se vino a ejecutar en el segundo semestre. Muchos municipios estaban muy débiles”, afirmó.
Ejemplos de esta situación se pueden encontrar en las áreas comarcales del país. Irene Vásquez, alcaldesa de Ñürum, en la comarca Ngäbe-Buglé, dijo que actualmente están contratando los proyectos con los fondos asignados en 2016 por la falta de personal. “El problema es que no teníamos el ingeniero y el asesor legal para hacer la licitación y subirla a Panamá Compra. Tuvimos que conseguir un ingeniero y un abogado de Veraguas para que fueran a trabajar”, comentó a este diario.
Por su parte, Calixto Palacios, alcalde del distrito de Kankintú, señaló que “en nuestra comarca no tenemos electrificación y menos internet y tecnología. El equipo técnico tiene que desplazarse a Chiriquí Grande, San Félix o Santiago para elevar los proyectos a Panamá Compra”.
Las diferencias políticas también se han constituido en algunos casos en trabas para la ejecución de proyectos. González señaló que por ejemplo “en Capira ha habido atraso de proyectos de 2016 por no ponerse de acuerdo el concejo con la alcaldesa ni para nombrar el personal. Esa ha sido una debilidad”.
Blandón añadió que en algunos distritos del interior se tomó la decisión de dividir la partida asignada por corregimientos, lo que ha tenido como consecuencia que no se pueden hacer proyectos de impacto verdadero. “Si dividen la partida entre ocho, esto hace que la comunidad no sienta el efecto. Lo que consideramos que está faltando es una visión integral a largo plazo de lo que se quiere hacer”, dijo.
Blandón afirmó que debe haber un mayor acompañamiento de parte del Ejecutivo y elaborar planes de desarrollo distrital.
La Secretaría de Descentralización espera que a medida que se van completando las estructuras, se acelere la ejecución de los proyectos. González calculó que completado el mes de febrero, el nivel de ejecución de los fondos era de alrededor de 60% y espera que a mitad de este año se haya ejecutado el 100% de los fondos asignados en 2016.
Para este 2017 la asignación total al programa de descentralización será mayor, porque la recaudación del impuesto de inmuebles en 2016 fue de $168 millones. No obstante, todavía no se ha definido qué parte le corresponderá a cada comunidad porque también se sumará la recaudación por multas y cuentas morosas recuperadas, y para esto se esperará al cierre de marzo. González explicó que la primera partida de este año será igual a la de 2016 y en las siguientes se reconocería la diferencia, en caso de que la asignación al municipio sea superior al ejercicio anterior. Los recursos se transfieren trimestralmente a una subcuenta a nombre de los municipios en la Cuenta Única del Tesoro del Ministerio de Economía y Finanzas.
LA FISCALIZACIÓN
Una de las claves que definirá el devenir del programa es la adecuada fiscalización de los fondos públicos. Los municipios del país, de un año para otro, han visto multiplicados sus presupuestos. Consultada sobre los mecanismos de fiscalización, González dijo que hay tres niveles: la obligatoria participación ciudadana en la definición de los proyectos, la aprobación y seguimiento de los proyectos por parte de la Secretaría de Descentralización, y la fiscalización de la Contraloría General de la República, que debe tener personal en cada municipio.
Con el objetivo de elevar la educación y la concienciación de los ciudadanos, el Movimiento Independiente (Movin) lanzó la Escuela de Veedores Ciudadanos. Con este programa se han desarrollado talleres en San Carlos, San Miguelito, Bugaba, Pedasí, Volcán y Darién.
Leah Cedeño Estrada, directora ejecutiva de Movin, dijo que en estos cursos se enseñan herramientas de participación ciudadana, se identifican liderazgos y se muestran canales para presentar denuncias.
Cedeño dijo que en algunas comunidades los procesos de consulta pública no son tan abiertos como debería: no se anuncian con la anticipación necesaria y a ellos concurren allegados de las autoridades, o la consulta está dirigida para aprobar el proyecto seleccionado previamente por las autoridades, y los ciudadanos que acuden tienen la sensación de que no se les toma en cuenta.
En Darién, comentó, varios líderes comunitarios no habían oído hablar de la descentralización.
Aunque haya comunidades que tengan cierto sentimiento de participación, cuando se detecta alguna irregularidad, los ciudadanos no dan el paso de denunciar “por miedo o porque piensan que no va a suceder nada. Entonces los ciudadanos mismos no terminan de empoderarse... Quizá los municipios no están cumpliendo porque no hay nadie que los esté fiscalizando de la forma que se esperaba”, apuntó.
La ley contempla la creación de oficinas de participación en los municipios, espacios en los que los ciudadanos puedan acceder a la información, hacer consultas o plantear propuestas. Cedeño recomendó a la Secretaría de Descentralización que se asegure que existen estas oficinas en cada municipio y que son manejadas por personas neutrales.
Para mejorar el desempeño del plan de descentralización en el futuro, “debemos asegurarnos de que en las siguientes rondas de presupuesto estén capacitadas tanto las personas del municipio como los ciudadanos”.
De una participación ciudadana activa y la correcta definición de proyectos dependerá que la descentralización sea un elemento transformador de las comunidades o que se convierta en otro programa más utilizado políticamente.