La Constitución Política de Panamá, al garantizar el derecho fundamental de petición, estableció la obligación para la administración de pronunciarse dentro del plazo de un mes y determinó que la ley establecería las sanciones ante su incumplimiento. Así, el legislador crea la figura del silencio administrativo como respuesta a una potencial vulneración de este derecho, permitiendo que, pasados los dos meses, se entienda “como si” la administración hubiese dado respuesta a la petición.
En la práctica, el silencio administrativo ha probado ser un mecanismo inoperante para contrarrestar la inactividad de la administración, reforzando ocasionalmente las conductas omisivas del Estado. Sin embargo, debido a la necesidad de garantizarle al administrado una respuesta en tiempo razonable, los Estados han optado por otorgarle al silencio el sentido que consideren más apropiado, ya sea estimatorio o desestimatorio. Frente a esta disyuntiva, Panamá ha optado, según lo establecido en la Ley 38 de 2000 (en adelante la “ley”), por aplicar como regla general el silencio negativo en los procedimientos administrativos generales. Este silencio supone la oportunidad del administrado de considerar como rechazada su solicitud para poder interponer los recursos administrativos o jurisdiccionales correspondientes. No obstante, por medio del proyecto de ley 514 de 2021, se plantea modificar la regla general para aplicar un silencio positivo, con el objetivo de agilizar los trámites y procesos administrativos.
Aplicar un silencio estimatorio dejaría atrás los impedimentos jurisprudenciales que la interpretación de los artículos 156 y 200 de la ley han constituido en cuanto a los mecanismos de impugnación. La jurisprudencia ha considerado que, al agotarse la vía administrativa por medio del silencio, el administrado deberá elegir entre apelar ante el superior jerárquico (mantenerse en la vía administrativa) o demandar ante la jurisdicción contencioso-administrativa la negativa tácita en un plazo de dos meses. En su mayoría, las complicaciones de la aplicación de este silencio han sido producto de equivocadas interpretaciones a favor de la inactividad. Por el contrario, la aplicación del silencio positivo como regla general traería repercusiones no previstas con exactitud.
Recordemos que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 201 de la ley, todo acto administrativo deberá ser motivado y emitirse conforme a derecho, permitiéndole al administrado tener la seguridad de que lo solicitado no debería ser revocado. En el silencio la motivación se ve omitida, impidiendo tener certeza de que la presunta decisión ha sido producto de un estudio de viabilidad jurídica. De esta manera, el silencio estimatorio al conceder lo solicitado, le impide a la administración resolver posteriormente en sentido contrario. Por lo tanto, en casos de peticiones concedidas y exigibles a la administración que incumplan preceptos legales, el administrado se verá legitimado para interponer la acción que considere necesaria para la ejecución de lo concedido y, por otro lado, la administración se verá obligada a ensayar un proceso de lesividad (no regulado en Panamá) para solicitar la revocación del acto administrativo.
Los escenarios compartidos nos llevan a estudiar alternativas que combinen ambos tipos de silencio manteniendo como regla general la menos perjudicial. Veamos.
El primer escenario impone el mantener el silencio negativo atenuando sus deficiencias. Esto se lograría (i) creando una lista de procedimientos en los cuales el silencio positivo puede ser aplicado por una falta de complejidad y al previo conocimiento de las obligaciones que representaría para el Estado, y (ii) estableciendo la posibilidad de mantenerse en la vía gubernativa sin que prescriba la acción ante lo contencioso-administrativo.
En el caso de aplicar el silencio positivo, será imperante que la ley sea reformada de manera integral ya que esta fue creada en función de un silencio desestimatorio. Algunas medidas podrían ser: (i) modificar las disposiciones que no vayan acorde con los efectos de un silencio estimatorio, de tal manera que no se convierta en un permanente impedimento para el cumplimiento de las obligaciones resultantes; (ii) excluir su aplicación en procedimientos sancionatorios o que requieran una posterior acción de dar o hacer por parte de la administración, y (iii) crear un sistema de control y comprobación de las solicitudes aprobadas por este medio.
Queda demostrado que las alternativas compartidas únicamente combaten fragmentos del problema principal. Sin embargo, para atacar la inactividad del Estado a mayor escala debemos aprovechar el actual interés del Órgano Legislativo para promover la elaboración de una ley focalizada en el tema. Esta iniciativa deberá establecer un ente fiscalizador independiente y un procedimiento sancionatorio complementario al previsto en la ley en contra de los funcionarios que incumplan con su deber constitucional y legal de dar una respuesta fundamentada a las peticiones. Es así como, mediante la implementación de estas medidas, disminuiremos los escenarios en que la inactividad administrativa beneficie al sujeto equivocado en los procesos administrativos.
Este ensayo fue el ganador del concurso La Pluma Dorada 2021, organizado por la Asociación de Estudiantes de Derecho de la USMA.
La autora es estudiante de cuarto año de Derecho y Ciencias Políticas de la USMA
