En la opinión consultiva OC-28/21 del 7 de junio de 2021, una mayoría de 5 de los 7 magistrados de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corte IDH) dictaminó que no existe un derecho humano a la reelección presidencial indefinida, y que las limitaciones a estas reelecciones no son violatorias de las normas del Sistema Interamericano de los Derechos Humanos.
En octubre de 2019, el presidente de Colombia, Iván Duque, presentó a la Corte IDH una consulta sobre el tema de la reelección presidencial indefinida, en reacción a un fallo de la Corte Constitucional de Bolivia, que había dicho que el entonces presidente Evo Morales tenía el derecho humano de reelegirse indefinidamente.
Los antecedentes
En la gran mayoría de los países de América Latina y el Caribe imperan los sistemas presidencialistas con algún grado de limitaciones a la reelección, ya sea prohibiéndola, limitándola a dos periodos o estableciendo un término de exclusión para que no se den reelecciones inmediatas.
Sin embargo, en las últimas décadas se ha manifestado en la región una tendencia para permitir la reelección presidencial indefinida por vía judicial.
En octubre de 2009, la Corte Suprema de Nicaragua le reconoció a Daniel Ortega el derecho de presentarse a una reelección indefinida sobre la base de que existe un derecho de la soberanía popular absoluto de elegir.
“ ...Solo cuatro Estados carecen de limitaciones en la cantidad y frecuencia de las reelecciones presidenciales, permitiendo así la reelección presidencial indefinida (Bolivia, Honduras, Nicaragua, y Venezuela)”.
Corte IDH, opinión consultiva OC-28/21 del 7 de junio de 202, párrafo 98.
Posteriormente, en abril del 2015, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Honduras también le reconoció al presidente Juan Orlando Hernández el derecho a reelegirse indefinidamente.
Finalmente, en noviembre de 2017, la Corte Constitucional de Bolivia le permitió a Evo Morales presentarse a una nueva reelección, porque ese era su derecho humano, a pesar de que Morales había perdido un referéndum popular que le había hecho esa misma solicitud al electorado boliviano.
La Corte IDH tiene dos jurisdicciones, una contenciosa, en la que un caso nacional, en algún país de América Latina o el Caribe, llega al conocimiento de la Corte luego de haber agotado los recursos internos; y la no contenciosa, que permite a los países que son miembros del sistema acudir a la Corte IDH para pedirle su dictamen sobre algún aspecto de controversia en materia de derechos humanos.
Los dictámenes de ambas jurisdicciones son vinculantes para los países miembros del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
Democracia y Estado de Derecho
Esta opinión de la Corte IDH tiene 88 páginas de extensión, incluyendo los salvamentos de votos.
El documento representa una profunda reflexión sobre el significado de la democracia, el mandato de las mayorías y la protección de las minorías.
Además, la Corte IDH construye aquí una robusta jurisprudencia que sirve de precedente aclaratorio sobre varios de los temas de relevancia actual en la política panameña.
En el párrafo 44 de la opinión, la Corte IDH dice: “En este sentido, existen límites a lo ‘susceptible de ser decidido’ por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un control de convencionalidad, que es función y tarea de cualquier autoridad pública y no solo del Poder Judicial”. Es decir, que un Estado de Derecho requiere que las decisiones tomadas por las mayorías estén sujetas a los criterios que establece el Derecho Internacional. La soberanía popular no es absoluta.
En el párrafo 64, la Corte IDH desarrolla el alcance de su opinión sobre el tema de las reelecciones indefinidas de la siguiente forma: “Finalmente, el derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, desarrollo y ejecución de las políticas estatales a través de funciones públicas. Se entiende que estas condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como por nombramiento o designación”. En otras palabras, las limitaciones a la reelección indefinida de presidentes también deben aplicarse a diputados, alcaldes, representantes de corregimiento, rectores universitarios y magistrados de altos tribunales de este país.
La democracia no se garantiza únicamente con límites a la reelección presidencial, sino también a las de los demás servidores públicos que pueden perpetuarse en el poder.
En la parte final del párrafo 70, la Corte IDH explica con suma claridad que los derechos humanos no son susceptibles de votaciones o limitaciones por decisión mayoritaria: “Esta Corte ha resaltado que la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo ‘susceptible de ser decidido’ por parte de las mayorías en instancias democráticas . En efecto, no puede condicionarse la validez de un derecho humano reconocido por la Convención a los criterios de las mayorías y a su compatibilidad con los objetivos de interés general, por cuanto eso implicaría quitarle toda eficacia a la Convención y a los tratados internacionales de derechos humanos”.
Perpetuación en el poder
La Corte IDH desarrolla, en el párrafo 73, la noción de que es fundamental para las democracias la alternancia en el poder, y esto lo expresa de la siguiente manera: “Esta prohibición de mandatos indefinidos busca evitar que las personas que ejercen cargos por elección popular se perpetúen en el ejercicio del poder. En este sentido, la Corte resalta que la democracia representativa se caracteriza porque el pueblo ejerce el poder mediante sus representantes establecidos por la Constitución, los cuales son elegidos en elecciones universales. La perpetuación de una persona en el ejercicio de un cargo público conlleva al riesgo de que el pueblo deje de ser debidamente representado por sus elegidos, y que el sistema de gobierno se asemeje más a una autocracia que a una democracia. Esto puede suceder incluso existiendo elecciones periódicas y límites temporales para los mandatos”.
El peligro de la perpetuación en el poder es una amenaza significativa a los derechos humanos y por esto la Corte IDH lo enfatiza repetidamente, como lo vuelve a hacer en el párrafo 84: “En seguimiento de lo anterior, este Tribunal considera que los principios de la democracia representativa incluyen, además de la periodicidad de las elecciones y el pluralismo político, las obligaciones de evitar que una persona se perpetúe en el poder, y de garantizar la alternancia en el poder y la separación de poderes”.
La importancia de la opinión
El máximo tribunal de derechos humanos de la región advierte lo relevante de este dictamen, y toma nota del fenómeno de la reelección presidencial indefinida en el párrafo 98, así: “...Solo cuatro Estados carecen de limitaciones en la cantidad y frecuencia de las reelecciones presidenciales, permitiendo así la reelección presidencial indefinida (Bolivia, Honduras, Nicaragua, y Venezuela). De estos Estados, en tres casos ha habido interpretaciones judiciales que consideraron que las limitaciones a la reelección presidencial, inicialmente establecidas en los respectivos ordenamientos constitucionales, constituían un trato discriminatorio y desproporcionado, que violentaba los derechos a elegir y ser elegido, por lo que debían ser eliminadas”.
Esta opinión OC-28/21 le está diciendo a la comunidad internacional que las tres decisiones judiciales que permitieron las reelecciones presidenciales en Nicaragua, Honduras y Bolivia, respectivamente, no tienen fundamento en el marco jurídico de los derechos humanos.
Una vez, tras otra, la corte IDH delimita el alcance del derecho a ser electo a un cargo público como una prerrogativa restringida, como lo registra en el párrafo 104 del dictamen: “La Corte advierte que la prohibición de la reelección presidencial indefinida constituye una restricción al derecho a ser electo. En este sentido, el Tribunal recuerda que los derechos políticos no son absolutos. Su ejercicio puede estar sujeto a regulaciones o restricciones. Sin embargo, la facultad de regular o restringir los derechos no es discrecional, sino que está limitada por el derecho internacional…”.
En el párrafo 107, la Corte IDH explora el tema de las penas accesorias en lo referente a su impacto sobre la posibilidad de ocupar un cargo público, y encuentra que éstas son legítimas de acuerdo con el Derecho Internacional, como se explica: “...en los casos López Mendoza Vs. Venezuela y Petro Urrego Vs. Colombia, la Corte fue clara en establecer que, en casos de restricciones a los derechos políticos por vía de una sanción, el término exclusivamente implica que estas restricciones solo pueden ser realizadas por medio de una condena de un juez competente en un proceso penal”.
Esa es la naturaleza y alcance de las penas accesorias que se pretenden eliminar en la Asamblea Nacional, para beneficio de un personaje que ha usado la política para fines cuestionables.
La Corte IDH deja claro que las penas accesorias cumplen con el Derecho Internacional, y son legítimas para el funcionamiento de una sociedad democrática.
El impacto de la opinión
La democracia y el Estado de Derecho de la región ha recibido una importante vacuna por parte de la Corte IDH. Al establecer claramente que las reelecciones presidenciales indefinidas no son un derecho humano, se le envía el mensaje a las cortes supremas y tribunales constitucionales de que no hay fundamento jurídico en las normas de derechos humanos, para ese salto a la autocracia.
Para Panamá en particular, la OC-28/21 define un claro precepto vinculante en materia de derechos humanos, muy relevante para la discusión de las reformas electorales en manos de la Asamblea Nacional. La Corte IDH ha afirmado que la reelección indefinida no corresponde al conjunto de normas y principios de los derechos humanos. Es tiempo que el Código Electoral limite la reelección de diputados, alcaldes y representantes de corregimiento. Si la democracia se construye desde abajo hacia arriba, no cabe la perpetuación del poder de los supuestos mandatarios de los votantes.
