El pasado 3 de septiembre, durante su visita a Japón, el presidente de la República, José Raúl Mulino, dictó un discurso ante empresarios e inversionistas en la Organización de Comercio Exterior de Japón (Jetro). En su intervención, reconoció su intención de reabrir la mina de Donoso y declaró:
“El ministro Moltó encabeza la misión del Estado en torno a explorar la posibilidad de recuperar la mina de cobre de la empresa First Quantum…”
La declaración en un foro empresarial de prestigio internacional choca con una realidad ineludible: la minería metálica se encuentra prohibida en Panamá por una moratoria indefinida establecida en la Ley 407 del 3 de noviembre de 2023. El artículo 1 de dicha norma dispone:
“En concordancia con el principio precautorio, que implica el deber del Estado de velar por la salud de la población y garantizar que viva en un ambiente sano y libre de contaminación, se declara una moratoria por plazo indefinido al otorgamiento de concesiones para la realización de actividades de exploración, extracción, transporte y beneficio de minerales metálicos en todo el territorio nacional”.
Esto significa que, aún si el Estado pretendiera operar directamente la mina, seguiría requiriendo una concesión, la cual está legalmente prohibida.
El estatus jurídico de la mina de Donoso
La Ley 406 del 20 de octubre de 2023 aprobó el contrato entre el Estado y Minera Panamá S.A. En su cláusula primera se otorgaba a la concesionaria derechos exclusivos para explorar, extraer y comercializar cobre y minerales asociados en un área de 12,955 hectáreas en Donoso y Omar Torrijos Herrera.
La Ley 406, por tanto, fue a la vez concesión y contrato. El Código de Recursos Minerales no fue la fuente de ese derecho: lo fue el contrato mismo.
Sin embargo, en su fallo del 27 de noviembre de 2023, la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional esa ley y precisó (pág. 233):
“Esto quiere decir que, para el Pleno, el efecto de esta decisión de inconstitucionalidad debe ser interpretado en el sentido que no existe concesión”.
La concesión, en consecuencia, quedó extinguida.
Escenarios de reapertura
Si hipotéticamente se permitiera otorgar una nueva concesión, existirían dos rutas posibles:
1. Negociar con Minera Panamá S.A. y su matriz, First Quantum Minerals (FQM).
Esto enfrenta serios obstáculos:
La Corte ha reiterado que debe existir licitación pública (fallos de 2017 y 2023).
FQM tiene como accionistas a KOMIR (Corea del Sur, 10%), que inició un arbitraje por $747 millones, y a Jiangxi Copper Co. (China, 19.5%), lo que plantea un problema constitucional (art. 290 prohíbe que gobiernos extranjeros adquieran dominio sobre territorio nacional).
2. Crear una empresa estatal minera. Pero esta opción también requeriría concesión, licitaciones y procesos sujetos a las restricciones legales vigentes.
La vía de la asociación público-privada
El presidente Mulino ha mencionado la posibilidad de una Asociación Público-Privada (APP). Sin embargo, la Ley 93 de 2019 excluye expresamente las concesiones de minerales metálicos de este régimen (art. 2).
En consecuencia, ni la legislación de APP, ni la de contrataciones públicas, ni la moratoria vigente permiten que el Ejecutivo reabra la mina sin reformar las leyes.
Estado de derecho y límites
Cualquier intento de reapertura requeriría cambios legislativos aprobados por la Asamblea Nacional. Pero aún con una reforma, la jurisprudencia reciente de la Corte coloca un límite claro. El fallo del 27 de noviembre de 2023 estableció:
“…la protección del derecho a la vida, a la salud y al medio ambiente de las futuras generaciones tiene prevalencia sobre cualquier otro derecho de naturaleza económica, incluyendo el derecho a la inversión.”
Ese pronunciamiento, respaldado por nueve magistrados, sigue vigente y no puede ignorarse en aras de concretar un negocio minero.
El valor de la mina de Donoso nunca podrá ser mayor que el valor de la democracia y del Estado de derecho panameño.
