En Panamá, las Asociaciones Público-Privadas (APP) se han convertido en un mecanismo clave para el desarrollo de infraestructura y servicios públicos. Sin embargo, pese a su creciente presencia en el debate nacional, siguen siendo poco comprendidas, generando desconfianza y expectativas sobredimensionadas debido al desconocimiento de su origen, su marco jurídico y su verdadera naturaleza como instrumento de política pública.
Antes de la adopción formal del régimen de APP, el país ya contaba con experiencia en esquemas de participación privada mediante contratos de obra pública tradicional, concesiones administrativas y contratos de operación y mantenimiento. Si bien estos mecanismos permitieron ejecutar proyectos relevantes, también evidenciaron debilidades estructurales: el Estado asumía la mayor parte de los riesgos, los sobrecostos eran frecuentes y la sostenibilidad del servicio a largo plazo no siempre estaba garantizada.
En muchos casos, la lógica contractual se concentraba casi exclusivamente en la fase de construcción, relegando aspectos esenciales como la operación, el mantenimiento y la calidad del servicio. Ello derivó en una carga fiscal posterior significativa y, en ocasiones, en infraestructura que no cumplía adecuadamente su función en el tiempo.
Es en este contexto donde las APP comienzan a consolidarse como una alternativa de política pública. A nivel internacional, este modelo surge como una herramienta para cerrar brechas de infraestructura, mejorar la eficiencia del gasto público y aprovechar las capacidades técnicas y financieras del sector privado, sin que el Estado pierda el control sobre activos estratégicos.
En Panamá, el punto de inflexión llega con la Ley 93 de 2019, que establece el marco jurídico de las APP. Esta norma introduce una nueva forma de concebir los proyectos públicos, en la que el sector privado asume, por un período determinado, responsabilidades integrales que van más allá de la construcción, incluyendo el financiamiento, la operación y el mantenimiento.
Uno de los elementos que distingue a las APP es la asignación eficiente de riesgos. A diferencia de los contratos tradicionales, este modelo busca que cada riesgo sea asumido por la parte que esté en mejor capacidad de gestionarlo. Para ello, se incorporan herramientas técnicas más sofisticadas, como los estudios de factibilidad integral, el análisis de Valor por Dinero, el Análisis Costo-Beneficio y las matrices de riesgos, instrumentos que históricamente no siempre formaron parte de la práctica contractual del sector público panameño.
Una de las principales fuentes de confusión es equiparar las APP con procesos de privatización. En el contexto panameño, las APP no implican la venta de activos públicos. El Estado mantiene la titularidad, la rectoría y la potestad regulatoria sobre los proyectos. Lo que se transfiere al sector privado, de manera temporal y contractual, son responsabilidades vinculadas al financiamiento, la ejecución, la operación y el mantenimiento, bajo estándares de desempeño definidos y sujetos a mecanismos de supervisión y control.
Asimismo, las APP no buscan soluciones improvisadas, sino resultados sostenibles en el largo plazo. Por ello, requieren una planificación y un análisis técnico más riguroso que los esquemas tradicionales, lo que permite estructurar proyectos más eficientes, innovadores y fiscalmente responsables.
La complejidad del modelo también contribuye a su incomprensión. Las APP incorporan conceptos como pagos por desempeño, indicadores de calidad del servicio, penalidades contractuales y esquemas de financiamiento de largo plazo. Estos elementos reflejan que el foco de una APP no está únicamente en la obra, sino en el servicio que se presta a la ciudadanía durante todo el ciclo de vida del proyecto.
Finalmente, las APP implican un cambio cultural en la gestión pública. Su aplicación exige pasar de una visión centrada en la ejecución presupuestaria anual a una perspectiva de largo plazo, orientada a resultados, a la calidad del servicio y al uso eficiente de los recursos públicos.
Correctamente estructuradas, las APP generan beneficios compartidos: mejoran los servicios públicos, optimizan los recursos del Estado y brindan reglas claras al sector privado. Por ello, el debate en Panamá debe centrarse en cómo se diseñan y gestionan en beneficio del interés público, y no en si deben utilizarse.
La autora es abogada y consultora en UNOPS, especialista en proyectos de Asociaciones Público-Privadas (APP).
