Estamos convencidos de que una reforma de pensiones en Panamá no solo es necesaria, sino posible. Conocemos bien los desafíos que enfrentan los sistemas de pensiones en América Latina y el Caribe y, desde el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), creemos que Panamá puede avanzar hacia un sistema más robusto, inclusivo y equitativo.
Estos desafíos son diversos. Un sistema de pensiones ideal debe garantizar cobertura universal, erradicar la pobreza en la vejez, ser financieramente sostenible y fomentar la formalidad laboral. El sistema panameño aún tiene margen de mejora en todas estas áreas. Actualmente, solo el 69% de los adultos mayores recibe algún beneficio jubilatorio, y el 23% se encuentra en situación de pobreza.
El agotamiento de las reservas del sistema solidario plantea un reto financiero significativo. De no implementarse una reforma, se estima que el costo fiscal del sistema de pensiones pasará del 1.5% del PIB en 2022 al 3.6% en 2045. Este aumento es difícil de sostener únicamente con ingresos tributarios. Para dimensionarlo, basta considerar que, en 2022, la recaudación total del Impuesto de Transferencia de Bienes Muebles y Servicios (ITBMS) representó apenas el 1.9% del PIB. Cubrir el costo fiscal de las pensiones con este impuesto implicaría duplicar su recaudación.
Por otro lado, la formalidad laboral ha disminuido considerablemente. Entre 2013 y 2022, el porcentaje de empleos vinculados a la seguridad social cayó del 56.1% al 46.2%. Si bien la legislación define las características de las pensiones de la Caja, estas pierden relevancia si las personas no tienen empleos formales.
Abordar estos desafíos simultáneamente es complejo, ya que las soluciones a un problema pueden agravar otro. Por ejemplo, aumentar las tasas de cotización fortalece la sostenibilidad financiera del sistema, pero encarece la formalidad laboral.
De manera similar, ampliar la cobertura y el monto de las pensiones del “Programa 120 a los 65” ayuda a reducir la pobreza en la vejez y garantiza un mínimo de seguridad económica para toda la población. Sin embargo, esto incrementa la presión sobre el financiamiento del sistema.
Aumentar la edad de retiro mejora la sostenibilidad financiera, pero es una medida impopular, lo que limita su viabilidad política y social.
En este contexto, el proyecto de Ley 163 representa una oportunidad para avanzar en las áreas clave de una reforma integral del sistema de pensiones.
El proyecto propone diversas medidas para mejorar la suficiencia de las pensiones, como el ajuste de los montos según la inflación, una pensión mínima garantizada para quienes han contribuido lo suficiente a la Caja, mejores rendimientos de las reservas y el fomento del ahorro voluntario mediante contribuciones equivalentes (matching contributions).
También busca mayor equidad a través de la pensión mínima garantizada, que beneficia a las personas de menores ingresos en lugar de favorecer a quienes ganan más. Además, la introducción de una pensión básica universal, que refuerza el actual “Programa 120 a los 65”, beneficiaría especialmente a grupos vulnerables como mujeres, indígenas y personas con discapacidad, quienes enfrentan mayores barreras en el mercado laboral.
Asimismo, la propuesta transparenta el monto que debe aportar el Gobierno para garantizar la sostenibilidad del sistema a largo plazo. Pese al envejecimiento poblacional, esta estabilización del costo fiscal de las pensiones podría hacer de Panamá un referente global en la materia.
Sin duda, la reforma presentada por el Gobierno ante la Asamblea implica decisiones difíciles y poco populares, como el aumento de la edad de jubilación para la generación en transición y el incremento de la tasa de cotización. Es legítimo considerar otras alternativas. No obstante, es crucial analizar las medidas en su conjunto y no de manera aislada. ¿Cómo afecta la modificación de una de ellas a los objetivos generales de la reforma?
Desde el BID, estamos dispuestos a acompañar a Panamá en la construcción de un sistema de pensiones sostenible, con una sólida protección social que impulse la productividad, el crecimiento y la formalidad laboral. Para ello, todas las partes deben actuar con responsabilidad y visión de largo plazo, entendiendo la complejidad de diseñar una reforma capaz de atender objetivos diversos y desafiantes de manera simultánea.
De los autores: María Teresa Silva Porto es especialista de la División de Protección Social y Mercados Laborales, y David S. Kaplan es especialista líder de la misma división.
