La inhabilitación por corrupción en la contratación pública sigue siendo una de las grandes deudas institucionales en Panamá. Resulta casi inverosímil, o directamente ofensivo para la inteligencia ciudadana, que empresas cuyos directivos han confesado o han sido condenados por actos de corrupción continúen participando y ganando licitaciones estatales. Mientras en numerosos ordenamientos una condena penal por delitos contra la administración pública implica la exclusión inmediata y, en muchos casos, permanente del sistema de contratación, en Panamá la normativa vigente solo contempla una inhabilitación temporal y limitada.
Si bien la Ley 22 de 2006, en su artículo 24.8, establece una “incapacidad legal para contratar” de hasta cinco años para personas naturales o jurídicas condenadas en los cinco años previos por delitos contra la administración pública, esta medida no es automática ni permanente, ni alcanza a condenas más antiguas ni a todos los acuerdos de colaboración eficaz. Las sanciones administrativas dependen de procedimientos internos que, en la práctica, no siempre se traducen en una exclusión efectiva del mercado público. Este vacío normativo ha permitido que sociedades cuyos directivos han admitido sobornos o prácticas fraudulentas continúen siendo elegibles para contratar con el Estado.
A pesar de que en los últimos años se han presentado iniciativas legislativas orientadas a introducir inhabilitaciones permanentes o automáticas, estas han quedado estancadas o archivadas en la Asamblea Nacional, sin un debate público sostenido ni una presión social significativa para su aprobación. La contratación pública es, por definición, un ámbito especialmente vulnerable a la corrupción debido al volumen de recursos involucrados y a la asimetría de información entre el Estado y los operadores económicos.
La experiencia comparada demuestra que los sistemas más eficaces incorporan mecanismos de exclusión automática para empresas condenadas por determinados delitos, así como procedimientos estrictos de rehabilitación condicionada (self-cleaning). En la Unión Europea, la Directiva 2014/24/UE establece la exclusión obligatoria de operadores económicos condenados por corrupción, fraude, blanqueo de capitales o participación en organizaciones criminales (artículo 57.1). Esta exclusión opera vinculada directamente a la sentencia penal y puede extenderse a empresas cuyos directivos estén implicados en tales conductas.
La propia Directiva introduce el mecanismo de self-cleaning (artículo 57.6), que permite a la empresa recuperar su elegibilidad únicamente si demuestra la reparación del daño causado, la cooperación efectiva con las autoridades, la adopción de programas de cumplimiento adecuados y la sustitución de los directivos responsables. España incorporó este modelo a través de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, cuyos artículos 71 y 72 establecen la prohibición de contratar para empresas condenadas por delitos de corrupción. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha confirmado que esta prohibición constituye una consecuencia necesaria de la condena penal, sin que sea preciso un procedimiento administrativo adicional para su activación en los casos previstos.
Este enfoque responde a una concepción del derecho público en la que la integridad no es un valor accesorio, sino una condición estructural de la acción estatal. En Estados Unidos, el régimen federal de exclusiones (debarment y suspension), regulado en el Federal Acquisition Regulation (FAR), Subpart 9.4, permite apartar a contratistas por causas como condenas o conductas vinculadas a fraude y soborno. Se trata de un mecanismo administrativo orientado a proteger el interés público y la integridad del sistema de contratación, cuyos efectos se reflejan en los registros de exclusiones publicados en el System for Award Management.
En América Latina, Brasil combina la Ley 12.846/2013 (Ley Anticorrupción), que prevé sanciones administrativas y la prohibición de contratar con la administración pública, con la Ley Complementaria 135/2010 (Ley de Ficha Limpia), que extiende las inhabilitaciones a actores políticos vinculados a la corrupción. Colombia, por su parte, introdujo en la Ley 1474 de 2011 la inhabilidad para contratar con el Estado para empresas cuyos representantes legales hayan sido condenados por delitos contra la administración pública. La Corte Constitucional ha establecido criterios de proporcionalidad y protección del interés público, entre otras, en la Sentencia C-630 de 2012.
Del análisis comparado emergen patrones claros: la inhabilitación tras condena penal por corrupción es la regla en los sistemas más robustos; la responsabilidad se extiende a la persona jurídica y no se limita al directivo individual; los mecanismos de rehabilitación existen, pero están sujetos a estándares estrictos; y la transparencia se refuerza mediante sistemas de publicidad y verificación.
Desde una perspectiva filosófico-jurídica, estos modelos responden a una lógica de reciprocidad institucional: como sostuvo John Rawls, la legitimidad del poder público depende de que las cargas y beneficios del sistema jurídico se distribuyan de manera justa y razonable entre quienes participan en él. Panamá se encuentra rezagado frente a estos estándares. La ausencia de una inhabilitación automática y permanente debilita la confianza pública, incentiva la reincidencia, genera competencia desleal frente a empresas cumplidoras y coloca al país en desventaja frente a socios comerciales que exigen mayores niveles de integridad.
En sistemas como el europeo, el estadounidense o el colombiano resultaría impensable que empresas cuyos directivos han sido condenados por corrupción continuaran contratando con el Estado sin consecuencias inmediatas y duraderas. Para corregir esta brecha, Panamá debería incorporar en la Ley 22 de 2006 y en el Código Penal una prohibición automática y permanente de contratar para empresas condenadas por corrupción, para aquellas cuyos directivos hayan sido condenados y para las que hayan admitido responsabilidad en acuerdos de colaboración eficaz.
Asimismo, resulta imprescindible crear un registro público de empresas sancionadas que permita la interoperabilidad institucional, el control ciudadano y la trazabilidad de las sanciones. De igual forma, podría incorporarse un mecanismo de self-cleaning que permita la rehabilitación únicamente cuando la empresa demuestre el reconocimiento de los hechos ilícitos, la restitución del daño, la cooperación plena con las autoridades, la implementación de programas de cumplimiento certificados y la sustitución de los directivos involucrados.
Finalmente, se requiere fortalecer el control judicial y administrativo, otorgando a la Contraloría y a los tribunales administrativos facultades claras para aplicar y revisar inhabilitaciones, así como armonizar la normativa panameña con la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención Interamericana contra la Corrupción y las recomendaciones de la OCDE sobre integridad pública. El derecho comparado demuestra que la inhabilitación por corrupción no es una medida excepcional, sino un estándar mínimo para proteger la integridad de la contratación pública. Panamá, al carecer de un régimen robusto, se expone a riesgos sistémicos y erosiona la confianza ciudadana. Adoptar un modelo alineado con los estándares internacionales permitiría cerrar la puerta a la impunidad empresarial y fortalecer la gobernanza pública.
El autor es abogado, investigador y doctor en Derecho.
