Cuando la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 28 del 7 de julio de 1999, Panamá se propuso algo elemental para cualquier Estado moderno: que su representación en el exterior respondiera al mérito y no al favor político. Veintisiete años después, el balance sigue siendo agridulce.
La ley resolvió, al menos en el papel, un problema real. Antes de 1999, el servicio exterior panameño carecía de una carrera profesional propiamente dicha. La nueva norma llenó ese vacío con un esquema técnico aparentemente razonable: que los profesionales de las relaciones internacionales tuvieran ingreso mediante exámenes de conocimiento, pruebas, entrevista y evaluación psicométrica, formación obligatoria en la academia diplomática, y ascensos sujetos a nuevos concursos. Reformas posteriores ampliaron la posibilidad para incorporar profesionales de otras ramas a requerimiento del ministro y con el aval de la Comisión Calificadora, pero de manera extraordinaria.
El problema no ha sido tanto el diseño legal como su aplicación. Es un secreto a voces que la mayoría de los embajadores, cónsules, jefes de misión panameños no provienen de la carrera diplomática, sino de designaciones políticas directas del Ejecutivo. Cifras reveladas ante la Asamblea Nacional muestran que apenas una fracción mínima pertenece al escalafón que la Ley 28 se propuso construir. Esto no es ilegal en sí mismo, pues la Constitución reserva al Presidente la facultad de nombrar, pero sí vacía de contenido el espíritu de la ley: de poco sirve un sistema de concursos y formación continua si el camino más corto a una embajada o consulado sigue siendo la cercanía política.
Un ejemplo reciente ilustra bien esta tensión. En octubre de 2024, el presidente José Raúl Mulino designó a su propio hermano, José Javier Mulino Quintero, como embajador en Portugal. El nombramiento generó cuestionamientos de nepotismo en la Comisión de Relaciones Exteriores de la Asamblea, donde se recordó que el Código de Ética exige a otros funcionarios abstenerse de nombrar a familiares hasta cierto grado de consanguinidad. El presidente defendió la designación como plenamente legal y subrayó la experiencia previa de su hermano en Costa Rica. Nada en ese episodio contradice la letra de la ley, pero sí retrata la distancia entre el discurso meritocrático de la Ley 28 y una práctica donde el vínculo familiar con el jefe de Estado sigue siendo un camino tan válido como el escalafón mismo.
A esa distancia entre norma y práctica se suman dos vacíos que rara vez se discuten públicamente.
El primero es normativo: el régimen disciplinario remite a responsabilidades sancionatorias formuladas en términos amplios e indeterminados, la desobediencia se sanciona sin distinguir si la instrucción era legal o no, y emitir un juicio público contrario a la Cancillería aparece equiparado a causal de destitución, lo que puede rozar la libertad de expresión que la Constitución garantiza a todo servidor público.
El segundo es de gobernanza interna: la Comisión Calificadora, el organismo que evalúa el ingreso y los ascensos dentro del escalafón, funciona sin un reglamento de funcionamiento propio y documentado. Sus criterios se transmiten por costumbre institucional, sin un texto público. Un organismo que decide el futuro de los diplomáticos panameños debería regirse por un reglamento aprobado y publicado mediante resolución administrativa, no por prácticas que pasan de una gestión a otra. Esa discrecionalidad es, quizás, tan dañina para la meritocracia que la ley busca instaurar como los nombramientos políticos que la sortean por completo.
Nada de esto es un ejercicio académico. Panamá mantiene múltiples representaciones diplomáticas en el exterior, y quienes las dirigen, defienden intereses comerciales y construyen la imagen país. Que ese cargo dependa más de la cercanía con el gobierno de turno, o de reglas no escritas que, de una trayectoria profesional evaluable con criterios públicos, tiene un costo directo en la calidad de la política exterior panameña.
Veintisiete años después de su promulgación, la Ley 28 de 1999 sigue siendo, en el papel, una curita en materia de servicio exterior profesional. Su déficit no está en el diseño, sino en la voluntad política de aplicarla con rigor, en la transparencia de sus órganos internos, y en la necesidad, todavía pendiente, de depurar aquellas disposiciones que no resisten un examen constitucional serio.
El autor es decano de la Facultad de Ingeniería, Arquitectura y Diseño de la UIP.
