En 1998, la República de Panamá, mediante el Decreto Ejecutivo No. 23 de 10 de febrero 1998, el cual desarrollaba el Convenio de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de Refugiados y su protocolo de 1967, sentó las bases jurídicas para que se extendiera, de forma colectiva, un estatuto de protección temporal por razones humanitarias (PTH) en situaciones de afluencias masivas de personas en búsqueda de protección.
Dicho estatuto, sería aplicado por primera vez en el año 2004, cuando el gobierno de turno le extendió la protección temporal humanitaria a nacionales colombianos que huían de Colombia hacia la provincia de Darién, entre los años 1998 y 2000.
Se trataba de un fenómeno de desplazamiento sin precedentes en nuestra historia, en uno de los momentos más delicados del conflicto armado en Colombia, el cual se expandía hacia Panamá debido a las operaciones del frente 57 de las FARC en el Darién.
En su momento, la operatividad del PTH fue motivo de diversas críticas por múltiples sectores, pues este excluía a sus recipiendarios de los beneficios desarrollados en la Convención de 1951, restringiendo su libertad de movimiento a la provincia del Darién y sin permitirles el derecho a trabajar.
Lo anterior respondía, en parte, a que era la primera vez que Panamá extendía un régimen de protección complementaria de esta naturaleza. No obstante, las críticas serían atendidas, pues, como resultado de las conversaciones y del censo binacional acordado entre las autoridades panameñas y colombianas, sería aprobada la Ley No. 81 de 13 de diciembre de 2011, la cual permitiría a los extranjeros beneficiados con el estatuto de PTH optar por una residencia permanente en nuestro país.
Independientemente de sus deficiencias operativas, el balance del estatuto de PTH fue positivo, al reafirmarse con la Ley 81 el carácter temporal del estatuto, facilitándole a sus beneficiarios un camino hacia la regularización y la permanencia.
Según cifras de la propia Oficina Nacional para la Atención de Refugiados, de las más de 800 personas que eran elegibles para tal beneficio, 408 se acogieron a la residencia permanente.
Curiosamente, las disposiciones contenidas en el Decreto Ejecutivo No. 23 relativas al PTH hacían referencia al principio de distribución de la carga, el cual “refleja el entendimiento de que los refugiados son personas de interés de la comunidad internacional en su conjunto y que la comunidad internacional debe apoyar a los países y comunidades que acogen a grandes cantidades de refugiados”.
La extensión de este principio al ámbito del estatuto de PTH y la inclusión del retorno de los beneficiarios del PTH al país de procedencia o su reasentamiento en terceros Estados, expresaban también una intención clara del Estado panameño de lidiar con las causas que motivaban los grandes desplazamientos, sin dejar de reconocer las complejidades inherentes a tales causas.
En 2018, se promulgó el Decreto Ejecutivo No. 5 de 16 de enero de 2018, el cual derogó el Decreto Ejecutivo No. 23 y, en particular, la posibilidad de extender el estatuto de PTH. No obstante, el propio Decreto Ley No. 3 de 2008 sobre migración incluye como extranjeros bajo la protección de la República de Panamá a las personas bajo estatuto humanitario provisional de protección.
Lo anterior no presupone un conflicto, sino la mera capacidad que tiene Panamá de volver a legislar al respecto y extender tal protección ante situaciones de flujos masivos de migrantes.
En momentos en los que se debate, en el foro nacional, los efectos de los flujos migratorios de nacionales venezolanos por Panamá y su permanencia en nuestro territorio, es necesario que nuestras autoridades tomen en cuenta sus experiencias pasadas y la viabilidad de mecanismos relativamente exitosos previamente utilizados.
El principio de distribución de la carga ha ido evolucionando de la mano de uno bastante similar, el de la responsabilidad compartida. Dicha responsabilidad compartida no significa realizar, únicamente, importantes llamados a que de forma colectiva se lidien las causas de origen de los grandes desplazamientos, pues tal como nos lo demuestra el caso del conflicto armado en Colombia o la situación política de Haití, esto puede tomar mucho tiempo, incluso décadas.
La responsabilidad compartida no solo pasa por facilitar el tránsito de los flujos migratorios o de su retorno al país de origen, también implica adoptar medidas para aceptar y extenderle protección a un número determinado de personas. En el caso de los flujos migratorios numerosos, opciones como el estatuto de PTH y la experiencia panameña en su implementación podrían ser herramientas útiles para lidiar con presentes y futuros desplazamientos.
El autor es abogado y profesor de derecho internacional
