Panamá se encuentra en un momento decisivo para definir su posición en la economía digital global. Mientras en el plano internacional el país avanza —como lo demuestra la reciente firma del CARF MCAA y la adenda al CRS MCAA ante la OCDE, que lo alinean con estándares de transparencia fiscal aplicables tanto a criptoactivos como a cuentas financieras tradicionales— el desarrollo de un marco regulatorio interno avanza con menor definición. Han circulado varios borradores normativos con enfoques divergentes sobre cómo ordenar un sector cuya relevancia crece rápidamente.
Esta asimetría entre los compromisos internacionales y la falta de una arquitectura interna sólida coloca a Panamá en una encrucijada: el país deberá supervisar, estructurar y mitigar riesgos en actividades digitales sujetas a intercambio automático bajo CARF, pero aún no cuenta con un marco propio que acompañe dichas obligaciones. Los borradores existentes son útiles no por su carácter definitivo, sino porque ayudan a impulsar la discusión técnica y a identificar opciones, desafíos y prioridades. Algunos incorporan elementos conceptuales relevantes —como la necesidad de coordinación interinstitucional— que podrían fortalecer cualquier propuesta futura sin comprometer competitividad, estabilidad ni seguridad jurídica.
El modelo centrado en el ministerio
Esta propuesta, presentada por el diputado Ariel Vallarino en 2025, centraliza la supervisión en la Dirección General de Empresas Financieras del MICI. Su atractivo radica en su simplicidad: tarifas de licencia planas, procesos accesibles y una vía para formalizar operaciones existentes que hoy funcionan en zonas grises. El texto adopta principios como la neutralidad tecnológica y la proporcionalidad, y estructura sus licencias conforme a las cinco actividades VASP identificadas por el GAFI, lo que demuestra sensibilidad al marco internacional de prevención de lavado de dinero.
Sin embargo, presenta vacíos importantes. No regula adecuadamente a los emisores de stablecoins o valores tokenizados, limitando la capacidad del Estado para supervisar productos que suelen generar riesgos sistémicos. Tampoco desarrolla una protección robusta al consumidor y confiere la supervisión a una entidad sin experiencia en valores ni en productos financieros complejos. Esto genera dudas sobre su viabilidad técnica frente a un mercado dinámico y con riesgos avanzados.
El modelo de doble supervisor
Otro borrador integra los activos digitales en la legislación financiera existente mediante modificaciones amplias al Decreto Ley 1 de 1999. Propone una estructura funcional: la Superintendencia de Bancos supervisaría los activos virtuales de tipo pago y los emisores de dinero electrónico, mientras que la Superintendencia del Mercado de Valores regularía a los VASP. Este modelo reconoce que distintos tipos de activos digitales requieren tratamientos diferenciados.
El texto muestra especial claridad al regular valores tokenizados y al prever un regulatory sandbox que permitiría innovación bajo supervisión controlada. Este enfoque posiciona a Panamá para beneficiarse del mercado emergente de tokenización de activos y se alinea con prácticas utilizadas por jurisdicciones como Singapur o el Reino Unido.
Sin embargo, su equilibrio regulatorio se ve afectado por costos de licencia más elevados, una mayor complejidad normativa y amplias exenciones fiscales difíciles de justificar en el contexto de los compromisos internacionales de Panamá y de la disciplina fiscal. Estas exenciones están vinculadas a la tecnología utilizada y no a la sustancia económica de las transacciones, lo que genera riesgos de arbitraje e inconsistencias con los principios fiscales internacionales. El borrador también introduce el desafío de coordinar a dos superintendencias.
El enfoque cooperativo del anteproyecto que crearía el CONAD
Un tercer texto que circuló previamente —el anteproyecto de febrero de 2025 presentado por el diputado suplente Gabriel Andrés Solís Arias— plantea un marco general para activos digitales y tecnologías blockchain, destacando la creación del Consejo Nacional de Activos Digitales (CONAD) como instancia de coordinación interinstitucional. Este órgano reuniría a la Superintendencia de Bancos, la Superintendencia del Mercado de Valores, el MICI, la DGI, el MEF, el Banco Nacional, la AIG y la Asociación Bancaria de Panamá.
Aunque el anteproyecto incluye disposiciones más amplias de lo técnicamente viable —como incentivos fiscales generales y la creación de múltiples fondos públicos— su aporte más relevante es precisamente su visión de gobernanza. Reconoce que los activos digitales involucran simultáneamente riesgo financiero, prudencial, tecnológico, tributario y de prevención de blanqueo, y que ninguna entidad por sí sola puede supervisarlos eficazmente. Esta aproximación coincide con tendencias internacionales y con la necesidad de que Panamá adopte mecanismos de coordinación que integren supervisión financiera, inteligencia fiscal y análisis de riesgos.
El anteproyecto no ofrece un modelo regulatorio integral comparable a los dos anteriores; sin embargo, su principio organizador —la supervisión como esfuerzo de Estado y no como responsabilidad aislada— constituye un insumo valioso para el diseño institucional del país. Este enfoque resulta particularmente relevante a la luz de CARF, que exige cooperación entre múltiples autoridades para garantizar el intercambio automático de información sobre criptoactivos.
Desafíos comunes
Los tres textos enfrentan desafíos estructurales significativos. Aunque uno de ellos hace referencia a estándares internacionales como los principios de IOSCO, ninguno desarrolla mecanismos operativos de coordinación transfronteriza —un elemento imprescindible en mercados digitales altamente integrados—. Tampoco abordan de forma integral los riesgos emergentes asociados con finanzas descentralizadas (DeFi), NFTs o protocolos autónomos que escapan a modelos tradicionales de supervisión.
Persiste, además, la necesidad de marcos sancionatorios claros y coherentes con los estándares AML/CFT y con la capacidad operativa de las autoridades nacionales. Estas brechas se harán más visibles a medida que aumente la adopción de activos digitales.
Algunas recomendaciones para un marco viable
Panamá podría adoptar un enfoque híbrido que combine los elementos más sólidos de cada propuesta:
Adoptar el modelo de doble supervisor con una implementación simplificada.
La separación funcional entre emisores de pagos y VASP aprovecha competencias institucionales existentes. Debe complementarse con un cronograma claro y una estructura tarifaria proporcional que no afecte a emprendimientos y operadores pequeños.
Incorporar al MEF y la DGI como actores centrales.
La política fiscal y los incentivos deben ser coherentes con la sostenibilidad de ingresos y con estándares internacionales. La DGI, además, requiere facultades explícitas de reporte para monitorear transacciones que involucren residentes y entidades panameñas.
Crear un Comité de Coordinación de Activos Digitales dentro del Consejo de Coordinación Financiera.
Este órgano consolidaría elementos del enfoque CONAD, formalizando la cooperación entre superintendencias, la DGI y la UAF para gestionar riesgos, analizar tendencias y emitir criterios regulatorios armonizados.
Reforzar la protección al consumidor.
Divulgación clara de riesgos y tarifas, requisitos de capital y seguros según actividad, y deberes fiduciarios para custodios.
Incorporar mecanismos de revisión periódica.
Un proceso de evaluación cada tres años permitiría adaptar el marco a innovaciones tecnológicas, tendencias regulatorias globales y nuevas modalidades de riesgo.
Conclusión
El futuro regulatorio de los activos digitales en Panamá tendrá un impacto duradero en su posición como centro financiero. Uno de los textos privilegia la simplicidad; otro, la integración profunda con el sistema regulatorio existente; y un tercero aporta una visión de gobernanza coordinada que complementa las necesidades institucionales del país.
El camino óptimo combina estos elementos: estructura funcional, coordinación interinstitucional real, incentivos prudentes y una estrategia clara de cumplimiento fiscal y estabilidad financiera.
Solo mediante un enfoque articulado entre reguladores, autoridades fiscales y entidades supervisoras podrá Panamá construir un marco que fomente la innovación, preserve la integridad del sistema y cumpla con los compromisos internacionales que ya ha asumido.
José Andrés Romero A. es presidente de GIINTAX, Panamá y Sulolit “Raj” Mukherjee es presidente de Bodin Advisory LLC, exjefe de la Oficina de Activos Digitales del IRS, EUA.
