La discusión en torno al uso de pañuelos, máscaras o capuchas por parte de manifestantes en protestas sociales requiere un análisis estrictamente jurídico desde la perspectiva de los derechos humanos, centrado en la protección del derecho a la protesta pacífica y en los límites legítimos de la intervención penal del Estado. En una sociedad democrática, la protesta constituye una manifestación colectiva de la libertad de expresión y del derecho de reunión, protegidos por los artículos 13 y 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y su ejercicio no puede ser objeto de restricciones generales basadas en presunciones de ilicitud o peligrosidad.
El marco normativo interamericano parte de una presunción de licitud de las manifestaciones públicas. Esta presunción implica que el Estado debe considerar las protestas como pacíficas mientras no se demuestre lo contrario mediante conductas individualizadas y concretas. El informe Protesta y Derechos Humanos: Estándares sobre los derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que deben guiar la respuesta estatal, elaborado por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 2019, establece en su párrafo 88 que el uso de bandanas, pañuelos, máscaras, capuchas, mochilas, gorras u otros accesorios es una práctica común en las manifestaciones públicas y que dichos elementos no pueden considerarse, por sí mismos, señales suficientes de amenaza de uso de la violencia ni justificar la dispersión, detención o represión de manifestantes. Este estándar no consagra un derecho absoluto al anonimato, pero sí prohíbe que la apariencia o la vestimenta sean utilizadas como criterios automáticos de sospecha o represión.
La interpretación de la CIDH se vincula directamente con el artículo 15 de la Convención Americana, que protege el derecho de reunión pacífica y sin armas. Conforme al principio pro persona, la Comisión ha sostenido que una manifestación no pierde su carácter pacífico por el solo hecho de que algunos participantes utilicen determinados objetos o formas de vestimenta, y que la responsabilidad por actos violentos debe ser siempre individualizada. En consecuencia, cualquier restricción al derecho de protesta debe dirigirse exclusivamente contra quienes cometan actos de violencia concretos y debidamente probados, y no contra el conjunto de los manifestantes ni contra formas legítimas de expresión o autoprotección.
Desde esta perspectiva, las prohibiciones absolutas o automáticas del uso de coberturas faciales en protestas resultan incompatibles con los artículos 13, 15 y 16 de la Convención Americana. Sin embargo, el estándar interamericano no excluye toda forma de regulación penal vinculada al uso de máscaras, siempre que dicha regulación se base en conductas violentas efectivamente realizadas o en riesgos reales, concretos e inminentes, y que supere un test estricto de proporcionalidad.
En este contexto debe analizarse el proyecto de ley 826, que propone la incorporación del artículo 169-A al Código Penal panameño. A diferencia de las leyes que establecen prohibiciones generales, el proyecto no sanciona el uso de máscaras o capuchas de manera automática, sino que exige que dicho uso se realice con el propósito de provocar, realizar o incitar actos de violencia, intimidación u odio. No obstante, esta formulación plantea serios problemas desde el punto de vista del principio de legalidad penal y de los estándares interamericanos de protección del derecho a la protesta.
El principal problema jurídico del tipo propuesto radica en la centralidad del elemento subjetivo. El artículo 169-A no exige la comisión efectiva de un acto violento ni la existencia de un peligro real, concreto e inminente, sino que permite la sanción penal sobre la base de la atribución de una intención. En contextos de protesta social, esta configuración normativa facilita que la intención sea inferida a partir de elementos externos como la apariencia, la vestimenta o el contexto político de la manifestación, lo que debilita el principio de taxatividad penal y abre la puerta a interpretaciones amplias y discrecionales por parte de las fuerzas de seguridad.
Desde el derecho internacional de los derechos humanos, los tipos penales abiertos o indeterminados resultan especialmente problemáticos cuando se aplican en contextos de ejercicio de derechos fundamentales. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha advertido que las restricciones al derecho de reunión y a la libertad de expresión deben ser excepcionales, necesarias y estrictamente proporcionales, y que las normas penales que permiten sancionar conductas sin daño efectivo o sin riesgo probado generan un efecto inhibitorio incompatible con una sociedad democrática. Este efecto inhibitorio, conocido como chilling effect, no se deriva de toda norma penal, sino específicamente de aquellas que introducen incertidumbre sobre los límites del ejercicio legítimo de los derechos y disuaden la participación ciudadana por temor a sanciones arbitrarias.
El proyecto de ley 826 tampoco supera el test de proporcionalidad en sentido estricto. Si bien la finalidad de proteger el orden público y la seguridad puede considerarse legítima, la medida no resulta necesaria, dado que el ordenamiento penal ya cuenta con tipos suficientes para sancionar la violencia, las amenazas, la incitación al odio y los daños a la propiedad. La creación de un tipo penal autónomo vinculado al contexto de protesta social introduce un reproche penal adicional que no se justifica por la existencia de un vacío normativo y que afecta de manera desproporcionada el ejercicio de derechos fundamentales.
Una alternativa más compatible con los estándares interamericanos sería limitar la relevancia penal del uso de coberturas faciales a supuestos en los que exista un delito violento efectivamente probado y en los que se demuestre que la ocultación del rostro facilitó de manera directa la comisión o el encubrimiento del delito. Esta aproximación permitiría sancionar conductas lesivas concretas sin criminalizar preventivamente el ejercicio del derecho a la protesta ni basar la intervención penal en presunciones subjetivas.
Finalmente, cualquier análisis serio sobre el orden público en contextos de protesta debe considerar el deber estatal de garantizar la identificación clara y visible de los agentes de seguridad. La falta de identificación policial ha sido un factor recurrente de impunidad y de indefensión frente a abusos, y resulta incompatible con la exigencia de transparencia y rendición de cuentas que el propio Estado impone a la ciudadanía. La coherencia institucional exige que las medidas de seguridad no se construyan sobre asimetrías que debiliten la protección de los derechos humanos.
En conclusión, el proyecto de ley 826, tal como está formulado, presenta un riesgo significativo de aplicación incompatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Aunque no establece una prohibición absoluta del uso de máscaras en protestas, su configuración como tipo penal autónomo basado en la atribución de una intención subjetiva debilita el principio de legalidad, facilita la criminalización preventiva del disenso y genera un efecto inhibitorio sobre el ejercicio del derecho a la protesta. La protección del orden público en una sociedad democrática exige respuestas normativas precisas, proporcionales y respetuosas de los estándares interamericanos, no atajos penales que terminen erosionando los derechos que el Estado está obligado a garantizar.
El autor es abogado, investigador y Doctor en Estudios Avanzados en Derechos Humanos.
