Las decisiones de política pública responden a contextos económicos, institucionales y geopolíticos. Analizarlas sin considerar estos factores resulta inapropiado, aunque ello no excusa al Estado de su deber de adaptación. Esta perspectiva es clave para entender la evolución de los puertos panameños ligados al Canal y el contrato de concesión de 1997.
1997: concesionar para estabilizar, no para ceder soberanía
El contrato de 1997 fue aprobado en un Panamá profundamente distinto al actual. El país aún sufría las secuelas económicas y sociales de la dictadura y la invasión: alto desempleo, deuda externa condicionante, instituciones frágiles y activos estratégicos —puertos, ferrocarril e infraestructura logística— abandonados ante la inminente reversión del Canal.
Los puertos concesionados eran estructuras antiguas, con limitadas capacidades operativas. Concesionarlos fue una estrategia estatal para atraer inversión y tecnología ante la falta de recursos propios. En 1997, bajo presión global y condicionamientos por deuda, las privatizaciones se redirigieron hacia esquemas público-privados. La estabilidad jurídica para el concesionario respondía al riesgo, no a una pérdida de soberanía; en ese momento, fue una decisión racional.
2002: el punto de inflexión institucional
Sin embargo, pocos años después de aprobado el contrato ocurrió un hecho que marcó un cambio profundo y negativo en la relación entre el Estado y el concesionario. En 2002, mediante una agenda de equiparación de condiciones, se alteró el equilibrio originalmente pactado.
Dicha equiparación se produjo después de haberse ganado una licitación bajo reglas específicas y sin mediar un nuevo proceso competitivo. En la práctica, se extendieron beneficios adicionales sin una contraprestación proporcional para el Estado. Más allá de su legalidad formal, este acto inició la desvalorización del poder soberano estatal, al debilitar su capacidad institucional para regular, corregir y hacer valer las condiciones bajo las cuales había otorgado la concesión.
Ese momento marcó un precedente delicado: el tránsito desde la estabilidad contractual hacia una asimetría estructural, donde el Estado comenzó a perder capacidad real de decisión frente a un operador estratégicamente protegido.
Los gobiernos que intentaron corregir el rumbo
Con el paso del tiempo, Panamá cambió. Mejoró su estabilidad macroeconómica, fortaleció instituciones y avanzó hacia la administración plena del Canal. Algunos gobiernos comprendieron que las circunstancias de 1997 ya no existían.
Las adendas aprobadas en 2005 y 2010 representaron intentos explícitos de reequilibrar la relación contractual. Aumentaron la participación del Estado en los ingresos por movimiento de contenedores, corrigieron decisiones administrativas previas que habían generado privilegios sin contraprestación y aseguraron compromisos de inversión relevantes para la modernización portuaria.
No fueron reformas estructurales completas, pero sí avances reales. Reconocerlo no es complacencia, sino rigor histórico.
La inercia y el costo de no decidir
Otros gobiernos optaron por no actuar. No revisaron el contrato a la luz del nuevo contexto. No renegociaron el equilibrio entre inversión privada y retorno público cuando el valor estratégico del país se había multiplicado.
La estabilidad jurídica fue confundida con inmovilidad política.La prudencia se transformó en renuncia a ejercer soberanía contractual.
A partir de ese momento, el problema dejó de ser histórico y pasó a ser institucional: mantener condiciones propias de un país frágil cuando Panamá ya era un hub logístico consolidado.
La hipoteca de soberanía: hechos, no retórica
La pérdida de soberanía no siempre ocurre por cesión explícita. También se manifiesta cuando el Estado ve limitada, en la práctica, su capacidad de diseñar política pública.
Durante años, el sistema portuario nacional quedó condicionado por:
el freno indirecto al desarrollo portuario, al no poder expandir ni reordenar el sistema sin afectar derechos previamente otorgados;
la equiparación de 2002, que debilitó la autoridad regulatoria del Estado;
la tercerización de gastos e inversiones, que redujo la base sobre la cual el Estado percibía ingresos, trasladando costos y riesgos mediante esquemas contractuales complejos.
Estos elementos no describen simples disputas comerciales. Configuran una hipoteca de soberanía, donde la estabilidad contractual terminó limitando la capacidad efectiva del Estado para gobernar un activo estratégico.
2021: la prórroga automática, el quiebre final
El mayor retroceso se produjo con la aceptación de la prórroga automática como un trámite casi administrativo, sin una revisión profunda del interés público.
Para entonces, Panamá ya administraba exitosamente el Canal y el valor geopolítico del territorio se había multiplicado. Renovar automáticamente en ese contexto no fue continuidad: fue negación del Estado moderno.
2026: una corrección tardía y una lección clara
La corrección final no surgió como producto natural de una evolución política interna, sino como resultado de un choque institucional tardío. Hubiese sido preferible que el reequilibrio se produjera como fruto del debate soberano y de la maduración institucional, y no bajo la percepción de imposiciones externas.
La lección es inequívoca: la explotación de recursos naturales y estratégicos puede atraer inversión privada, pero nunca debe hacerse a costa de la soberanía, de la capacidad de revisión periódica ni del fortalecimiento institucional.
Cierre
El debate sobre puertos y concesiones trasciende lo económico y lo jurídico: involucra la seguridad nacional en un país de alto valor geográfico estratégico. La historia comercial y las presiones recientes evidencian su importancia. De ahí surge el concepto de seguridad nacional geográfica, centrado en proteger los activos ligados al territorio. Este será el eje del próximo artículo.
El autor es neurocirujano y exministro de Vivienda.
