La prima de Seguro Social fue definida por la Ley 23 de 21 de marzo de 1941 como “un auxilio pecuniario en favor del contribuyente y a cargo de la Caja de Seguro Social (CSS) en los casos de riesgos por enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte”; es decir, un asegurador de dichos riesgos financiado mediante cuotas, conforme lo establecía su articulado.
En ese sentido, el artículo 4 creó la CSS para cumplir los fines y objetivos establecidos en la ley, resguardando el uso de las primas al limitar su inversión exclusivamente a la construcción o adquisición de edificios para agencias de la institución y a bonos de la deuda externa de la nación. Además, las prestaciones derivadas de los riesgos de enfermedad y maternidad debían ser atendidas por instituciones públicas.
No obstante, la inobservancia de esta norma comenzó con el Decreto Ley No. 31 de 24 de marzo de 1942, que incluyó bonos de la deuda interna como inversión permitida. Posteriormente, la Ley 134 de abril de 1943 —que subrogó la Ley 23— amplió el destino de las inversiones a bienes raíces para hospitales, clínicas y laboratorios, profundizando la desviación del propósito original. Ello implicó que equipamiento, mantenimiento y funcionamiento fueran costeados con primas del Seguro Social.
En ese entonces, el artículo 92 constitucional establecía el deber del Estado de crear hospitales, clínicas y dispensarios según las necesidades regionales. Hoy, el artículo 110, numeral 5, mantiene esa obligación estatal, sin autorizar que tales gastos sean cubiertos con primas del Seguro Social.
La Ley 14 de agosto de 1954 modificó nuevamente el régimen e incorporó otros elementos impropios como inversión. Más adelante, la creación del Ministerio de Salud (MINSA) mediante Decreto de Gabinete No. 1 de 15 de enero de 1969 promovió la integración de instituciones estatales y autónomas, estableciendo que todas debían concurrir, sin importar la procedencia de sus ingresos.
La Constitución de 1972 introdujo el concepto de “seguridad social”, sustituyendo la expresión “servicios de seguro social” de la Constitución anterior. La seguridad social, entendida como sistema público de prestaciones económicas y asistenciales, compete al Estado y se financia con tributos; el seguro social, en cambio, es un régimen contributivo específico.
Posteriormente, la Ley 51 de 2005 (artículos 105 al 108) orientó las primas hacia inversiones públicas que promovieran el desarrollo nacional. La Ley 462, en sus artículos 101 al 106, mantiene esa orientación, consolidando lo que el autor considera una desnaturalización del objeto original de la prima, 83 años después de la Ley 134.
Mezclar tributos con primas contributivas resulta, desde esta perspectiva, improcedente. El asegurado ya contribuye mediante cuotas. Asimismo, la escasa atención legislativa a los estados financieros de la CSS al aprobar la Ley 462 es cuestionable, pues en ellos constan inmuebles, maquinaria y equipo adquiridos con dichas primas.
Se propone revisar los asientos contables interinstitucionales y revertir la unificación de los riesgos de enfermedad y maternidad si ello encubre gastos que corresponden constitucionalmente al Estado. Según el Estado de Resultados por Riesgos de la CSS-2024, de B/.3.3 mil millones recaudados en primas, B/.1.4 mil millones fueron asignados al Riesgo de Enfermedad y Maternidad para pagar B/.47.1 millones en prestaciones; el resto habría financiado otros gastos.
La reversión planteada sugiere que los B/.996 millones contemplados en el numeral 10 del artículo 156 de la Ley 462 podrían no ser necesarios y podrían destinarse al MINSA para cubrir obligaciones propias del Estado. De esta forma, el Estado asumiría su responsabilidad constitucional y la CSS cumpliría con el objeto y propósito original de la prima de Seguro Social.
El autor es contador público.
