Tomando en consideración la polémica suscitada en los medios de comunicación y en las redes sociales por la propuesta del Municipio de Panamá de introducir una Compensación Urbana por incremento a la edificabilidad como instrumento de financiamiento, es importante entender el fondo de dicha polémica y cómo podemos superarla como ciudad.
Según el gobierno municipal, con esta propuesta se pretende compensar —en dinero o en especie— los impactos que tendrán en su entorno las construcciones permitidas gracias a las asignaciones, cambios y autorizaciones de uso de suelo, las excepciones a la norma y los nuevos usos de suelo programados. Hasta hoy, esos proyectos no pagan más que el valor del trámite, que no excede los B/.500.00, y no aportan compensación alguna ni a su entorno ni a la ciudad en general.
Si bien esta debería ser la finalidad de las tasas cobradas para los permisos de construcción —la Tasa de Construcción Municipal—, dicha tasa no fue diseñada como instrumento de gestión urbana, tal como lo informa el Plan Local de Ordenamiento Territorial en su Anexo 3, Tomo 2, citado también por el anteproyecto de acuerdo municipal.
En otras palabras, lo recaudado por permisos de construcción va a la olla común de los municipios y no tiene un propósito concreto. Esto refleja la principal falla del sistema de ordenamiento territorial panameño: la falta de un régimen de gobernanza urbana con un sistema de gestión urbana compatible con el espíritu del Plan Local de Ordenamiento Territorial del Distrito de Panamá y de la Ley 6 de 2006, que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano en la República de Panamá, cuyo objetivo es “procurar el crecimiento armónico de los centros poblados y brindar a sus habitantes accesibilidad universal y mejor calidad de vida”.
La Real Academia Española define gobernanza como la “forma de gobernar, especialmente si es eficaz y adecuada a los fines que se persiguen”.
Por su parte, ONU-Habitat amplía esta definición al señalar que “es un proceso mediante el cual los gobiernos y los principales actores deciden colectivamente cómo planificar, financiar y gestionar las áreas urbanas”.
Dicho esto, podemos afirmar que sí existe de facto un régimen de gobernanza y de gestión, pero responde a otros fines e intereses, enfocados no necesariamente en el crecimiento armónico ni en mejorar la calidad de vida, sino en el libre usufructo de la tierra en régimen de propiedad privada y en la libre oferta y demanda de productos inmobiliarios. Los mecanismos de mercado determinan qué conviene o no a cada persona —vista como consumidor— para satisfacer sus necesidades básicas y suntuarias, entendidas como parte de su calidad de vida.
Por ello, desde la aprobación de la Ley 6 de 2006, sus promesas de crecimiento armónico, accesibilidad universal y mejor calidad de vida no se han concretado. Cumplirlas requiere de un Estado dirigista, pero los gobiernos que hemos tenido desde entonces —y los principales actores urbanos que influyen en ellos— no están ideológicamente de acuerdo con ese nivel de dirigismo. Prefieren aparentar cumplimiento, pero con excepciones, omisiones y ambigüedades.
Este contexto es el caldo de cultivo perfecto para la desconfianza ciudadana. Ningún instrumento de gestión urbana, por novedoso que sea, podrá tener éxito si no surge de un genuino consenso colectivo sobre cómo planificar, financiar y gestionar nuestro territorio, no solo las áreas urbanas.
El proyecto de compensación urbana presenta esta contradicción: busca sacar provecho de decisiones puntuales que terminan desfigurando la imagen urbana establecida por el plan mediante acuerdo municipal. Esto nos lleva a preguntarnos: ¿para qué gastar tiempo y esfuerzo en planes y normas complementarias si lo que en realidad se busca es un régimen urbano que facilite el crecimiento económico sin barreras burocráticas? Pero también cabe preguntarse si ese es realmente el deseo colectivo de los capitalinos o solo de algunos grupos con mayor influencia y poder sobre los tomadores de decisiones.
Afortunadamente, la Ley 14 de 2015, que modifica la Ley 6 de 2006 e introduce ajustes a los artículos 89 a 92 de la Ley de Descentralización, instituyó sabiamente la Junta de Desarrollo Municipal (JDM), una instancia nunca implementada y diseñada precisamente para sostener la gobernanza urbana tal como la define ONU-Habitat.
Es importante entender que la JDM se distingue de la Junta de Planificación Municipal (JPM) en que la primera es una instancia colectiva y programática —de gobernanza urbana—, mientras que la segunda es colegiada y operativa —de gestión urbana—. Siendo así, antes de proponer nuevos instrumentos de gestión urbana, resulta más importante instituir la JDM, donde los representantes de todos los principales actores urbanos (políticos, comunidades, empresarios, académicos, profesionales y funcionarios públicos) podamos decidir colectivamente cómo planificar, financiar y gestionar no solo nuestras áreas urbanas, sino el territorio que las sostiene.
Sin embargo, la JDM requiere de un brazo técnico, del mismo modo en que la Dirección de Planificación Urbana ha servido a la JPM. El Plan Local de Ordenamiento Territorial lo denomina Ente Gestor, que podría materializarse como una empresa municipal consultora o, preferiblemente, como un Instituto de Políticas Urbanas (AIP) de carácter investigativo —similar al INDICASAT, CIHAC o CIEPS—, bajo el amparo del Municipio de Panamá.
Quizás la Junta de Desarrollo Municipal y el Instituto de Políticas Urbanas-AIP puedan convertirse en el legado más importante de la actual administración municipal, permitiendo construir los puentes necesarios para sentarnos todos en la misma mesa, hablar con sinceridad y acordar, con datos en mano, una visión colectiva para los próximos diez años. No será una solución perfecta, pero sí perfectible. Y eso ya es un avance.
El autor es arquitecto y urbanista.
