La historia del bioetanol en Panamá avanza a trompicones, como si cada intento por ponerla en marcha terminara inevitablemente en pausa. No es una idea nueva ni reciente: es una norma que ha atravesado al menos cuatro gobiernos, entre 2011 y 2026.
El calendario volvió a marcar una fecha —el próximo 1 de abril— como punto de partida para el uso obligatorio de bioetanol en los combustibles, pero, una vez más, la medida fue suspendida antes de echar a andar.
Todo comenzó durante la administración de Ricardo Martinelli (2009-2014). En abril de 2011, la Ley 42 trazó el mapa: estableció los lineamientos de la política nacional sobre biocombustibles y abrió la puerta a la generación de energía a partir de biomasa. Era, en el papel, el inicio de una transición energética que prometía diversificar la matriz.
Dos años después, en abril de 2013, la ley fijó el primer paso obligatorio: la mezcla de bioetanol con gasolina en todo el territorio nacional. El plan era gradual, casi meticuloso: empezar con un 2%, subir al 5% en 2014, al 7% en 2015 y alcanzar el 10% en 2016.
Ni el propio gobierno de Martinelli ni el de Juan Carlos Varela (2014-2019) lograron convertir la norma en realidad. El proyecto quedó suspendido en una especie de limbo administrativo, avanzando solo en documentos y detenido en la práctica.
Años después, en 2023, el tema regresó al centro del debate bajo el gobierno de Laurentino Cortizo (2019-2024). La Ley 42 fue reformada mediante la Ley 355, que volvió a dibujar una ruta progresiva: 5% en la provincia de Panamá en abril de 2024, ese mismo porcentaje en todo el país en septiembre, luego 7% en 2025 y, finalmente, 10% en abril de 2026. Era, otra vez, un intento por reactivar una promesa antigua.
Pero el desenlace volvió a repetirse. Al cierre de su mandato, en marzo de 2024, el propio gobierno de Cortizo suspendió la implementación hasta el 1 de abril de 2026.
Y cuando esa fecha volvió a asomarse en el calendario, la administración de José Raúl Mulino (2024-2029) decidió postergarla nuevamente, alegando la falta de condiciones regulatorias y de mercado adecuadas. Lo hizo a través de la Resolución MIPRE-2026-0010986 emitida por la Secretaria Nacional de Energía, fechada el 25 de marzo.
Pero, el bioetanol ya estaba en escena, en forma de una nueva iniciativa de ley. El gobierno de Mulino presentó el proyecto de ley 443 para modificar la Ley 42 y reordenar, una vez más, el camino; y dicha propuesta fue aprobada en primer debate el pasado martes. La nueva propuesta introduce cambios que marcan un giro frente a lo planteado originalmente por Martinelli en 2011 y a la reforma impulsada por Cortizo en 2023.
Las diferencias
A simple vista, hay diferencias claras entre las propuestas de 2011 y 2023 frente a la de 2025. Por ejemplo, la Ley 42 de 2011 y la Ley 355 de 2023 apostaban por la cautela: planteaban una implementación gradual, iniciando con un 2% o 5% hasta alcanzar el 10%, lo que permitía que tanto el mercado como los vehículos se adaptaran de forma progresiva. Además, la ley de 2023 incorporaba una cláusula de salvaguarda que facultaba a suspender temporalmente la mezcla si el precio de la gasolina aumentaba de manera considerable para el usuario final.
El proyecto de ley presentado en 2025, en cambio, rompe con esa lógica escalonada al autorizar directamente una mezcla obligatoria del 10%, sin fases intermedias. Aunque mantiene la obligación de evaluar el comportamiento de los precios, elimina un elemento clave de la norma anterior: la posibilidad explícita de suspender la medida en caso de encarecimiento significativo.
Por otra parte, el proyecto de 2025 obliga a los distribuidores a absorber el 100% de la producción local antes de recurrir a importaciones y establece una fuerte carga fiscal al bioetanol extranjero, con un impuesto de 3.78 dólares por galón, frente a los 0.60 aplicados al producto nacional o mezclado localmente.
La Ley 355 de 2023, por su parte, ofrecía un esquema más flexible. Permitía la importación mediante permisos específicos para alcohol semielaborado o bioetanol en situaciones de desabastecimiento o para reducir costos, lo que abría el mercado a mayor competencia, aunque con menor nivel de protección para la producción nacional.
Además, el proyecto de esta administración apuesta por la estabilidad jurídica al introducir garantías por 15 años sobre las fórmulas de precios, lo que ofrece previsibilidad a largo plazo para quienes contemplen instalar plantas de producción. En cambio, la Ley 355 privilegiaba los incentivos fiscales inmediatos, con exoneraciones totales de aranceles, ITBMS e impuesto sobre la renta durante diez años.
El análisis
El exsecretario de Energía, Juan Urriola, pone el foco en un punto que, a su juicio, ha pasado inadvertido en el debate: la importación. Advierte que el proyecto debe analizarse con lupa en ese aspecto, especialmente por sus implicaciones en el mercado y en la competencia. “Métanle el diente a la importación”, insiste.
Sobre otros elementos del proyecto, como la obligación de comprar primero la producción nacional o la estabilidad jurídica por 15 años en la fórmula de precios, señala que responden a intentos de asegurar el mercado y dar certidumbre a las inversiones, aunque advierte que estos mecanismos también deben ser evaluados con rigor técnico y fiscal para evitar distorsiones a futuro.
El también exsecretario de Energía, Víctor Urrutia, plantea que el equilibrio del modelo pasa por una combinación inteligente entre producción nacional e importada, de forma que el precio final no se dispare para el consumidor. A su juicio, la clave está en lograr que el bioetanol local se incorpore sin generar distorsiones económicas, permitiendo al mismo tiempo un beneficio para el sector agrícola.
Sin embargo, advierte que este esquema solo sería viable si va acompañado de controles efectivos sobre los precios, que garanticen que el impacto en el mercado se mantenga bajo control y no termine trasladándose al usuario final.
Además, considera que fijar precios a largo plazo podría convertirse en una “camisa de fuerza” si las condiciones internacionales cambian, como una eventual caída en el precio del petróleo.
En ese escenario, el bioetanol podría volverse más caro que los combustibles tradicionales, afectando al consumidor, mientras se mantiene la obligación de comprar toda la producción nacional a precios garantizados, un esquema que —según señala— podría terminar beneficiando más al negocio que al mercado en su conjunto.
