La opinión pública panameña fue sorprendida el pasado jueves, 13 de enero, cuando se comunicó el “ultimátum” del gobierno panameño a la empresa canadiense First Quantum, luego de cuatro meses de negociaciones. El Gobierno hizo público su exigencia de un pago mínimo de 375 millones de dólares al año, fundamentado en una regalía del 12% al 16% de la ganancia bruta de la actividad minera, y un impuesto del 25% sobre los ingresos netos de la empresa, junto con retenciones por utilidades y por transacciones bancarias.
La escueta respuesta de la empresa Minera Panamá S.A. aceptaba la oferta del Estado panameño de la siguiente forma: “Minera Panamá comprende los términos generales planteados por el Gobierno Nacional de Panamá, a la vez que considera razonable un aporte anual mínimo de 375 millones de balboas por parte de la mina Cobre Panamá”.
El renacimiento del régimen minero
Con el acuerdo alcanzado por ambas partes, la minería metálica a cielo abierto parece haber encontrado su salvavidas. El lesivo contrato Ley 9 de 1997 en el cual se fundamentó la operación de las minas de Petaquilla y de Cobre Panamá fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia panameña a finales del año 2017. Aunque la Corte retrasó la publicación del fallo casi cuatro años, esto no evitó la crisis jurídica de esta concesión minera.
El Código de Recursos Minerales —Decreto Ley 23 de 22 de agosto de 1963— establecía una regalía máxima de 16% para las operaciones mineras en Panamá y la obligación del pago de todos los impuestos, incluyendo el impuesto sobre la renta y un impuesto especial para la actividad minera. Por medio de la Ley 3 de 1988, el gobierno militar buscó atraer inversión minera a Panamá para contrarrestar los efectos de las grandes protestas ciudadanas lideradas por la Cruzada Civilista y de la consiguiente caída de la economía. Para esto, la Ley 3 estableció un incentivo de una regalía reducida al 2% y la aplicación simplificada de los impuestos sobre la renta. Fue esta ley la que sirvió de base para el Contrato Ley 9 de 1997.
En este contrato se le concedió a Minera Petaquilla S.A. el derecho de explotación de los yacimientos minerales a cambio del pago de la regalía de 2%, y el pago del impuesto sobre la renta quedó pospuesto hasta que la empresa recuperará su inversión y pagara las deudas del proyecto. Posteriormente, la concesión quedó dividida entre Petaquilla Gold y Petaquilla Minerals, empresa que desarrolló originalmente la concesión de cobre, y que sería adquirida por First Quantum en 2014, a pesar de la demanda de inconstitucionalidad contra el contrato ley.
Si el acuerdo entre el Gobierno y Minera Panamá se desarrolla en blanco y negro y es aprobado por la Asamblea Nacional como un nuevo contrato ley, un contrato diferente al establecido en 1997, esto sería el renacimiento del viejo régimen minero de 1963. La ironía, es que un gobierno PRD está deshaciendo las reformas legales efectuadas por otros gobiernos PRD. En la práctica, las condiciones pactadas deberían servir de modelo para otras concesiones del Estado.
El cuestionamiento ambiental
Desde que, en la década de 1970, el Gobierno militar intentó desarrollar la explotación minera de cobre en Cerro Colorado, actualmente parte de la comarca Ngäbe Buglé, las iniciativas mineras han sido parte de los proyectos políticos de los gobiernos panameños. El contraste de esta aspiración con la realidad socioambiental de un país sumamente pequeño ha sido fuente de permanentes conflictos.
Los ejes de la crítica ambiental al desarrollo minero en Panamá han sido principalmente tres aspectos. El primer cuestionamiento ha sido la crítica a los efectos que tienen las operaciones mineras sobre ecosistemas y recursos naturales como bosques y ríos, los cuales se ven sumamente impactados y quedan en una situación de abandono, porque históricamente los proyectos mineros no cubren los costos de esos impactos ambientales. El segundo elemento de los cuestionamientos a los proyectos mineros se enfoca a la naturaleza no sostenible y no renovable de la actividad, que un país tan pequeño como Panamá pudiera implicar decenas de miles de hectáreas excluidas de otros usos como la agricultura, el turismo y otras actividades.
Quizás el cuestionamiento más fuerte contra la actividad minera es el impacto de los riesgos ambientales derivados de la contaminación de la propia mina y sus actividades auxiliares. En la minería es usual el uso de venenos como arsénico, cianuro y mercurio, que son altamente tóxicos y cancerígenos para la vida animal y humana. Esta contaminación no solo permanece en la explotación minera, sino que a través de la infiltración y los flujos del agua subterránea puede contaminar zonas más distantes del área de explotación. Para su crédito, Cobre Panamá ha evitado el uso de estos químicos implementando una operación minera fundamentada únicamente en la extracción del mineral a base de agua a alta presión. Sin embargo, la empresa tiene una planta de generación eléctrica en base a carbón, la única en el país, que contradice los esfuerzos que Panamá realiza para combatir el cambio climático.
Entre los argumentos que han esbozado los grupos ambientalistas y científicos opuestos a la explotación minera en Panamá se incluyen los impactos sobre la salud de los trabajadores y las comunidades, así como las 209 infracciones ambientales que la empresa minera cometió según el Ministerio de Ambiente. Estas infracciones demuestran que la empresa no está cumpliendo con la normativa ambiental. En lo comunicado por el gobierno panameño sobre el acuerdo minero se reconoce que habrá una presencia permanente del Estado en la explotación minera para controlar la salud de los trabajadores y verificar el cumplimiento de las normas ambientales.
La república de Panamá tiene una superficie de 75 mil 517 kilómetros cuadrados, lo que contrasta con los tamaños de los países tradicionalmente mineros, como lo son Australia, con una superficie de 7 millones 692 mil kilómetros cuadrados; México, con un millón 973 kilómetros cuadrados; Perú, con un millón 285 mil kilómetros cuadrados; Sudáfrica, con un millón 224 mil kilómetros cuadrados; Chile, con 756 mil 950 kilómetros cuadrados; y Zambia, con una superficie de 752 mil 617 kilómetros cuadrados. Estos países cuentan con territorios suficientemente amplios para desarrollar actividades mineras de alto impacto, y aun así enfrentan conflictos socioambientales por dichas actividades. La minería metálica a cielo abierto es cuestionada incluso en esos países.
El entorno cambiante
El acuerdo minero entre Panamá y First Quantum no se da en un vacío. La trascendencia de los cambios en materia de política minera en dos de los países líderes en la región, Perú y Chile, pueden haber contribuido a acelerar la voluntad de las partes. En abril de 2021, el entonces candidato presidencial de Perú, Pedro Castillo, planteó firmemente su aspiración de renegociar las concesiones mineras en su país con la finalidad de exigirles un “70% de regalías” a estas empresas extractivas. Mientras tanto en Chile, el Senado de ese país discute un proyecto de ley que aumentaría la regalía de las empresas mineras como forma de financiar la ambiciosa agenda social de los sectores de izquierda del país sudamericano. El presidente electo, Gabriel Boric, ha manifestado su simpatía con el aumento de las regalías y otros impuestos a la minería chilena para atender las necesidades educativas y de los pensionados de su país.
El efecto reflejo de los posibles cambios en los regímenes mineros de Chile y Perú es un indicio de los tiempos que corren para los consorcios mineros. A Minera Panamá S.A., no le convenía prolongar la negociación por el riesgo de que las nuevas políticas mineras en el sur del continente generen mayores presiones sobre los ingresos de la empresa.
A lo largo de la negociación, el Estado panameño contó con una vasta asesoría internacional, que incluyó una firma de abogados estadounidenses, organismos internacionales, y la asesoría técnica del G7, el grupo de los 7 países más desarrollados del mundo. Esos apoyos necesariamente iban a producir recomendaciones destinadas a aumentar los ingresos del Estado panameño. Los temas sociales como la situación laboral, o la cuestión ambiental, fueron rápidamente “resueltos” con el compromiso de la empresa de que se respetará el Código de Trabajo, y la Legislación Ambiental Panameña. Es decir, se cumplirá con las leyes tal como están.
Para la administración del presidente Laurentino Cortizo, el acuerdo constituye una victoria importante, envía la señal de que el Estado panameño es capaz de resolver una crisis jurídica y establecer un entorno propicio para las inversiones extranjeras. El ingreso minero de 375 millones de dólares al año como mínimo sirve para darle un pequeño empuje a las finanzas públicas, ofreciéndole un gesto positivo a las calificadoras de riesgo para que mantengan la deuda panameña con grado de inversión. El gobierno no ha dado claridad sobre el destino de los ingresos mineros, ya en el pasado Panamá ha sido beneficiaria de importantes ingresos producto de inversiones extranjeras, como el oleoducto de Chiriquí a Bocas del Toro, y el dinero se consumió en la caja común del presupuesto general del Estado.
Una pregunta generalizada en la opinión pública a raíz de la negociación de este acuerdo minero, es ¿Por qué el Estado no negoció igualmente las concesiones portuarias y simplemente renovó el contrato existente? Más allá de este precedente, el gobierno del presidente Cortizo debe transparentar su intención de autorizar otras concesiones mineras bajo las mismas reglas, o declarar una moratoria para todos los demás proyectos mineros. En todo caso, lo acordado tiene que materializarse en un contrato ley que debe ser aprobado por la Asamblea Nacional. En ese momento, se sabrán los verdaderos alcances de lo comprometido.
