Al estudiar el fenómeno de ciertos países que adoptaban normas jurídicas que no se cumplían, el catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad de Yale, Michael Reisman, denominó a ese tipo de normas como Lex simulata, es decir una simulación de ley. En otras palabras, es una norma que la élite política o empresarial de un país no tiene la intención de cumplir.
Cuando la Ley 1 de 10 de enero de 2001, “sobre medicamentos y otros productos para la salud humana”, de 180 artículos de extensión, fue aprobada, se le denominó como la “Ley Balbina”, en alusión a la entonces legisladora del Partido Revolucionario Democrático, Balbina Herrera, quien empujó la iniciativa. Otro protagonista de la aprobación de esta norma jurídica fue el entonces presidente de la Asamblea Legislativa, Laurentino Cortizo, cuya firma quedó inmortalizada en la última página del proyecto que se convertiría en ley de la República. La norma fue promocionada como un cambio sistémico al tema de medicamentos en Panamá y que, efectivamente, dotaba al Estado de las herramientas para obtener medicamentos de calidad al mejor precio.
En el gobierno de Mireya Moscoso (1999-2004), la ley se quedó sin reglamento. En el siguiente gobierno, del presidente Martín Torrijos (2004-2009), tanto Cortizo como Herrera fueron ministros de Estado, pero la ley tampoco fue debidamente reglamentada. El 14 de mayo de 2019, el presidente Juan Carlos Varela (2014-2019) firmó el Decreto Ejecutivo 95 que constaba de 611 artículos y que constituía la reglamentación más completa de la Ley 1 de 2001. El Decreto Ejecutivo 95 permitía la importación paralela de medicamentos por otros agentes distintos a los distribuidores establecidos; sin embargo, esa norma parece que fue letra muerta a ese respecto.
Una nueva realidad
En su clasificación de las normas jurídicas, el jurista Reisman denominó a aquellas normas que efectivamente contaban con la voluntad política de ser cumplidas, pero cuya implementación era compleja o requería de importantes asignaciones de recursos humanos o financieros con un grado de incertidumbre, como Lex imperfecta. Ese es el caso del Decreto Ejecutivo 115 del 16 de agosto de 2022, “que deroga el Decreto Ejecutivo 95 de 14 de mayo de 2019 y reglamenta la Ley 1 de 10 de enero de 2001, sobre medicamentos y otros productos para la salud humana”.
El Decreto Ejecutivo 115 es un verdadero código de medicamentos, ya que tiene 740 artículos ampliamente desglosados. Tiene 135 definiciones y le asigna a la Dirección de Farmacia y Drogas, del Ministerio de Salud, un total de 23 funciones. En contraste, el Decreto Ejecutivo 95 tenía 97 definiciones y le asignó solo dos funciones. Es precisamente este despacho el gran protagonista de la Ley 1 de Medicamentos y, por ende, del Decreto Ejecutivo 115. Aunque este decreto ejecutivo tiene un enfoque simplificador y facilitador, la Dirección de Farmacia y Drogas tiene un rol preponderante para el cual necesitará de un importante esfuerzo de fortalecimiento institucional. Otros actores que requerirán un reforzamiento son la Autoridad Nacional de Aduanas, el Instituto Especializado de Análisis de la Universidad de Panamá y la profesión farmacéutica en Panamá.
Aunque la gran aspiración del Decreto Ejecutivo 115 es la apertura de mercado a la importación de medicamentos de forma que aumente la competencia y, por lo tanto, disminuyan los precios, existen varios factores que conspiran contra esta meta. El más obvio es la existencia de acuerdos entre fabricantes y distribuidores, sometidos a normas del derecho comercial internacional e incluso la legislación de otros países. Si se supera este obstáculo, existen barreras financieras que limitarían la capacidad de importación competitiva de las farmacias y otros canales de ventas al por menor, frente a los distribuidores tradicionales. Otro factor importante que puede convertirse en una limitante es la falta de espacio físico adecuado que sirva para almacenar de forma segura y saludable a las nuevas importaciones de medicamentos.
Un factor de naturaleza estratégica será el comportamiento de los fabricantes y sus distribuidores tradicionales, ya que es posible que se manifieste una especie de “dumping”, en el cual los fabricantes les transfieran un importante descuento a sus distribuidores usuales y le apliquen un precio diferenciado a los otros importadores. En relativamente poco tiempo, los nuevos importadores saldrían del mercado porque no podrían competir con la cadena de distribución tradicional, y volveríamos a la situación original de poca competencia y altos precios. Esta vigilancia del comportamiento del mercado escapa de las capacidades del Ministerio de Salud y requerirá de un monitoreo robusto de la autoridad aduanera y de la Autoridad de Competencia y Defensa del Consumidor (Acodeco).
Aún si todo lo anterior se cumpliera, el gran desafío de los medicamentos en Panamá sigue siendo el mayor comprador del mercado: la Caja de Seguro Social. Mientras esta entidad no arregle sus procesos de compras, su gestión de inventarios de medicamentos y la operación de sus farmacias, cientos de miles de panameños y panameñas quedan a merced de un mercado privado de medicamentos distorsionado. Cuando la seguridad social ponga su casa en orden, el exceso de demanda de medicamentos en el mercado privado disminuirá y, con menor demanda, deben caer los precios en todos los establecimientos que atienden al público panameño.
