Los diputados Crispiano Adames, del Partido Revolucionario Democrático, y Joan Manuel Guevara Rodríguez, del Partido Alianza, presentaron a consideración de sus colegas en la Asamblea Nacional el anteproyecto de ley 119, que derogaría en todos sus términos la Ley 15 del 17 de febrero de 1998, la cual contiene el contrato entre el Estado y la empresa operadora del ferrocarril transístmico de Panamá.
La iniciativa legislativa, compuesta por cinco artículos, derogaría el Contrato Ley, llamaría a una licitación pública internacional para buscar un nuevo operador, ordenaría la realización de una auditoría de las operaciones del ferrocarril y sometería a aprobación de la Asamblea Nacional el nuevo contrato resultante.
De convertirse el anteproyecto de ley 119 en proyecto de ley y ser sometido a debate en el pleno, sería la segunda ocasión en dos años que dicho órgano discutiría la derogatoria de un contrato ley. El 1 de noviembre de 2023, liderados por diputados oficialistas, la Comisión de Comercio de la Asamblea Nacional aprobó en primer debate el proyecto de ley de moratoria minera, que incluía un artículo para derogar la Ley 406 de 2023, que contenía el contrato entre el Estado y la empresa First Quantum Minerals Limited. Ese artículo fue rechazado en segundo debate y el proyecto fue aprobado sin la derogatoria del Contrato Ley 406.
El contexto del anteproyecto de ley 119 se deriva del hecho de que el pasado 4 de febrero la empresa APM Terminals, división independiente de la naviera danesa A.P. Moller–Maersk, una de las más grandes del mundo, compró la concesión del ferrocarril de Panamá a la Canadian Pacific Kansas City Limited y a Lanco Group/Mi-Jack por un monto aproximado de 600 millones de dólares. Se informó que el ferrocarril tuvo ingresos en 2024 de unos 77 millones de dólares, con beneficios por 36 millones. De acuerdo con la Autoridad Marítima de Panamá, el Estado panameño ha recibido en promedio, durante los primeros 25 años de la concesión, la suma de 2.2 millones de dólares anuales.
La naturaleza de las leyes
A primera vista, parecería que el mismo ente que aprobó una norma puede reformarla o derogarla. Esto se aplicaría en principio a casi todas las leyes aprobadas por la Asamblea Nacional, excepto dos clases de normas: los tratados internacionales y los contratos leyes.
Así, cuando la Ley 15 del 17 de febrero de 1998, “Por la cual se aprueba el contrato entre el Estado y la sociedad de Panamá Canal Railway Company, para desarrollar, construir, operar, administrar, renovar, reconstruir, modificar y dirigir el ferrocarril de Panamá y sus terminales intermodales, infraestructuras, equipos e instalaciones, y se adoptan otras disposiciones”, fue publicada en la Gaceta Oficial con la rúbrica del entonces presidente de la República, Ernesto Pérez Balladares, el destino jurídico de dicha norma dejó de estar en manos de la Asamblea Nacional.
Esto se deriva del artículo 159 de la Constitución Política de la República de Panamá, que enumera las funciones de la Asamblea Nacional y que en su numeral 15 establece lo siguiente:
“15. Aprobar o improbar los contratos en los cuales sea parte o tenga interés el Estado o alguna de sus entidades o empresas, si su celebración no estuviere reglamentada previamente conforme al numeral catorce o si algunas estipulaciones contractuales no estuvieren ajustadas a la respectiva Ley de autorizaciones”.
La interpretación jurídica
Para el exmagistrado de la Corte Suprema de Justicia, Edgardo Molino Mola: “En este tipo de contratos leyes, muy semejante en esto a los tratados internacionales —que también son leyes orgánicas— la Asamblea Nacional solo puede aprobar o rechazar el contrato o el tratado, pero no puede hacer ningún cambio. Se trata realmente de leyes que están por encima de las leyes corrientes en la pirámide jurídica, ya que prevalecen sobre toda otra que les sea incompatible”.
En igual sentido se pronuncia el exprocurador de la Administración, Rigoberto González Montenegro, quien señala: “Una vez aprobado el contrato, aunque sea mediante ley, el mismo queda sujeto a los parámetros acordados para su cumplimiento y posible terminación antes de tiempo. Por tanto, al legislador le estaría vedado derogarlo mediante ley, salvo una posible inconstitucionalidad. El riesgo de derogarlo mediante ley es una posible demanda contra el Estado”.
Las potestades de la Asamblea
Si la Asamblea Nacional no puede por sí misma modificar o derogar un contrato ley, ¿Qué atribuciones tiene sobre esta clase de contratos? Dado que el Poder Legislativo cuenta con tres grandes facultades en esta materia —legislar, fiscalizar y exigir rendición de cuentas—, son otras tareas distintas a la derogatoria del contrato las que resultan viables.
La Asamblea Nacional puede aprobar una nueva Ley de Contrataciones Públicas o una ley marco para contratos leyes que prohíba las renovaciones automáticas y obligue a realizar análisis de costo-beneficio para el Estado. Para desalentar conflictos de interés o actos de corrupción, puede aumentar las penas por delitos como corrupción de servidores públicos, fraude en los actos de contratación pública, peculado o enriquecimiento injustificado.
Asimismo, puede solicitar al Órgano Ejecutivo que contrate auditorías y evaluaciones necesarias para verificar las operaciones de las empresas beneficiadas con contratos leyes. Igualmente, puede exigir a la Contraloría General de la República la realización periódica de auditorías forenses públicas que indaguen sobre las rentas percibidas y cualquier otro ingreso que debió ser del Estado producto de estos contratos.
Es probable que este conjunto de medidas no satisfaga a la opinión pública y que, como respuesta a la molestia ciudadana, los diputados busquen un mayor impacto sobre los contratos leyes vigentes. En ese caso, al igual que lo hizo la actual Contraloría General de la República, los diputados podrían demandar la inconstitucionalidad del contrato ley que consideren injusto o cuestionar la legalidad de la resolución de la Junta Directiva de la Autoridad Marítima de Panamá del 9 de febrero de 2023, que renovó la concesión hasta el año 2049.
Si los diputados no actúan institucionalmente, lo que persiguen son medidas demagógicas o, peor aún, arriesgar al país a un litigio arbitral con la posible consecuencia de una multimillonaria indemnización a costa del fisco.
