No hay una causa única con la que se pueda explicar el deterioro progresivo en el servicio que debe brindar el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (Idaan), sin embargo, es válido apuntar a lo que un grupo de especialistas denomina la causa raíz. En el caso de esta institución autónoma, esa causa raíz sería falta de gobernanza, una gobernanza que sea atendida como un tema de Estado y de seguridad nacional.
Eric Martínez, de la Iniciativa Ciudadana Pro Rescate del Agua Potable, un grupo de especialistas que aglutina, entre otros, a exdirectores del Idaan, funcionarios de los antiguos IRHE e INTEL y de la Autoridad del Canal de Panamá—, lo explica de forma detallada. Habla de una estructura desgastada, una composición de la junta directiva que no responde a su función y necesidades, de un modelo burocrático tipo ministerio que, además, aplica el mismo sistema de compras y contrataciones que se utiliza para el resto de las instituciones del Estado, sin importar que en el caso del Idaan se requiere dar respuesta de forma inmediata porque se trata del derecho al agua, un tema de salud pública.
Y no es todo lo que la Iniciativa Ciudadana advierte en materia de gobernanza. Detallan que en el país hay al menos 15 instituciones con grados de responsabilidad diversa y directa en los tres sistemas que son competencia del Idaan: agua cruda, agua potable y aguas servidas; que existen concesiones privadas otorgadas por la Autoridad de los Servicios Públicos para agua potable y saneamiento; y que existe el Programa de Saneamiento, así como comités de cuenca y juntas administradoras de acueductos rurales.
Por si fuera poco tener tantos actores, en todo ese ecosistema coexisten alrededor de 34 leyes que norman de una forma u otra los tres sistemas.
Lo anterior implica, según Martínez, que hay vacíos, redundancias y que no existe coordinación. Todo ello, agrega, “es caldo de cultivo para el desastre”. Martínez, quien es ingeniero electromecánico de profesión, reconoce que atribuir toda la responsabilidad de la crisis al Idaan es injusto y que es necesaria una reestructuración total de esa institución.
El Idaan fue creado mediante la Ley 98 de 1961, “como entidad autónoma, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen interior” y fue “reorganizada y modernizada” mediante la Ley 77 de diciembre de 2001. Sin embargo, su jerarquía dentro del aparato estatal sigue siendo la más baja en comparación con los ministerios, porque no forma parte del Gabinete —su director no se sienta en esa esa mesa—, aunque depende del Estado, y rinde cuentas al Ministerio de Economía y Finanzas. De hecho, su categoría de instituto es el remanente de las estructuras de servicios públicos del Siglo XX, que fueron privatizadas en los años 1990, y la sola mención de cambiar su modelo ha generado airadas reacciones en contra por considerar que lo que se busca es pasar el servicio a manos privadas y, con ello, elevar sus costos, como sucedió con la telefonía y la electricidad.
Y aunque no puede atribuirse al Idaan toda la responsabilidad de una decisión que no puede postergarse más, es una realidad que a lo largo de las últimas décadas sus directores no han sido beligerantes en exigir —al menos públicamente— poner sobre la mesa la discusión de hacia dónde debe ir el modelo, sin que eso signifique privatizarla. Mientras, desde afuera no faltan las voces que aluden a una estructura minada por la política y el clientelismo —el director es nombrado por el Ejecutivo de una terna y siempre hay cuotas para nombramiento de personal—, y un sector privado que se beneficia de las deficiencias en el servicio de distribución de agua potable —contratos para distribución de agua mediante cisternas o embotellada—. A eso se suma, una junta directiva en la que el peso de lo que se decide se encuentra en el Ejecutivo.
De hecho, la exdirectora del Idaan entre septiembre de 2014 y septiembre de 2017, Julia Guardia, no duda en afirmar que lo que impide que esta institución sea eficiente es “la política”, y con ello se refiere a los costos políticos que todos los gobiernos han evitado sufrir al no tomar la decisión de revisar la estructura tarifaria vigente desde hace 40 años. “Seguimos pagando lo mismo y eso ha ido haciendo que no haya dinero para hacer muchas cosas; la tarifa tampoco incentiva el ahorro”, remarcó.
La Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos (SPIA) forma parte de la junta directiva del Idaan en representación de la sociedad civil. Tomás Correa, su presidente, coincide con Martínez en que la estructura de la institución está desgastada, y que los cambios que requiere se han visto afectados por intereses ajenos a su labor, como el desbalance entre personal administrativo y técnico y los negocios alrededor del agua. Sin embargo, advierte que a ellos solo les compete atender decisiones en términos de gestión administrativa (revisión de presupuesto) y técnica, que las decisiones de naturaleza operativa no les corresponden a sus representantes ante la junta.
No obstante, asegura que desde su posición y en diferentes gobiernos sus representantes han planteado la necesidad de cambiar el modelo. “Yo planteé que era un tema de gestión, y los representantes han hablado que el modelo de gestión del Idaan está agotado. Ese modelo que nos resultó en la década de 1970 ya tiene que pasar de Instituto de acueducto a una entidad de otro nivel, de otro orden, donde puedan tomarse otras decisiones. La planta de Chilibre llegó a suplir las demandas y necesidades que se dieron en la década de los 1970, 1980 y 1990, pero ya cumplió su tiempo”, manifestó. Y no debe olvidarse, dijo, que el trabajo del Idaan no se circunscribe a la Ciudad de Panamá, que tiene que atender a la población de todo el país.
El tema es tan profundo que tiene que ver también con la expansión territorial y el cumplimiento de los planes de ordenamiento de cada región, así como con el cuidado de las cuencas hidrográficas, muchas de ellas contaminadas actualmente.
En la década de 1960, cuando el Idaan fue creado el país tenía 1,075,541 pobladores y de ese total, en la Ciudad de Panamá vivían 372,393. Tres décadas después, en 1990, se había doblado la población y para el año 2000 ya éramos 2,839,177 habitantes, con 1,388,357 presionando la infraestructura pública en la Ciudad de Panamá y el resto del país. De acuerdo con el Censo de Población (2023-2024) más reciente hoy somos 4,064,780 habitantes, con 2,093,240 entre Panamá y Panamá Oeste y los residentes del West —la llamada ciudad dormitorio que creció sin tomar en cuenta las fuentes de agua y la ausencia de redes de distribución para agua potable—, sufren a diario la falta de planificación urbana y, con ello, la falta de agua para el consumo.
Estas cifras contrastan con la cantidad de clientes que tiene la institución y, aún más, con cuántos de ellos pagan efectivamente por su consumo de agua. Además, como se dijo, las tarifas, establecidas mediante Decreto Ejecutivo, en 1982, no han tenido ajustes y gran parte del consumo es subsidiado con una estructura de cargos fijos o promediados. A eso hay que sumar todas las conexiones ilegales que existen y la morosidad en el pago de las cuotas que, incluso, alcanza a las entidades públicas.
En la Autoridad de los Servicios Públicos puede consultar la estructura tarifaria del Idaan.
Las estadísticas oficiales del Idaan permiten ver las brechas. El acumulado de clientes para 2024 fue de 725,317, de los cuales solo 320 mil tienen medidores. Para enero de 2026 los clientes aumentaron a 734,192 pero los que tienen medidor se redujeron a 314,082. Todos estos clientes demandaron en 2024, al menos 70.5 millones de galones de agua potable.
Aquí, el presidente de la SPIA hace una reflexión. Asegura que, sin pensar en castigar al consumidor, el modelo ha sido incapaz de hacerlo responsable para que al tener una tarifa baja no malgaste el agua. Y es que, afirma, teóricamente una persona debe consumir 150 litros (unos 40 galones) de agua por día y la realidad es que esa cifra ronda los 600 litros, por tanto, una casa promedio, de cinco habitantes, podría estar malutilizando 3 mil litros de agua potable por día.
Correa también planteó que es necesario hacer el esfuerzo de entender lo que ocurre en el resto de las provincias, ya que hay una gran cantidad de acueductos rurales y juntas administradoras de agua operando en poblaciones que siguen creciendo, y todos esos sistemas tienen una fecha de expiración.
En septiembre de 2024, el entonces director designado del Idaan, Rutilio Villarreal, dijo ante la Asamblea Nacional que era necesario hacer una revisión de la tarifa, ya que, producir cada mil galones le costaba al Idaan $1.90 y que se facturaba a $0.80. Dijo que había que “sincerarse y mostrarle a la faz del país lo que cuesta producir el agua”. Asimismo, el Idaan reconoce al menos un 40% de pérdida en la producción de agua por una infraestructura deficiente.
“El gobierno dice que subsidia al Idaan porque el Ministerio de Salud le hace transferencias pero, en realidad, a quienes está subsidiando es a los clientes y con una tarifa que ya es muy cómoda. Y como la figura [la tarifa] promueve el desperdicio, hay que producir más agua, lo que requiere más energía, más químicos [...] Lo que el Idaan cobra no alcanza para el gasto”, explica la ex directora Julia Guardia.
Guardia también menciona que no se puede comparar al Idaan con el Programa de Saneamiento ni con Conades, porque sus operaciones son diferentes. “Ellos son oficinas de proyectos que reciben sus fondos de la banca multilateral, se debería pagar por tarifa pero el Idaan no soporta esa operación, porque no da”, afirmó.
La ingeniera dio el ejemplo de Bogotá, donde el servicio lo da una empresa estatal. Si se compara su tarifa con la de Panamá es como el 18% de la tarifa de Bogotá, precisó. Entonces, concluyó, el agua con una tarifa fuerte alcanza, así que el principal problema es que tenemos que ajustar las tarifas.
Para entender un poco cómo funciona en Colombia, para los servicios públicos las ciudades están segmentadas por estratos. Los estratos de población con menos ingresos son el 1 y 2, la clase media se centra en 3 y 4, y la clase alta, en 5 y 6; y las facturas hacen diferencias entre el costo para consumo humano y el costo para aguas residuales, que pagan el mantenimiento del alcantarillado. Además, las tarifas incluyen un cargo fijo diferenciado por estrato más un cargo por consumo (básico o no básico), en donde el consumo no básico es el que excede lo normado.
Pero aquí no termina el problema. La ingeniera Guardia advierte sobre la complejidad del análisis. Por ejemplo, dice que hay zonas (de lomas, entre otras) donde el agua solía llegar y, de repente, no llega. Al investigar, detalla, son tantas las conexiones ilegales hechas antes de llegar a la zona que presenta el problema, que esa es la razón por la cual se produce la deficiencia de suministro.
Entonces, dice, hay que tener control de la conducta, hay que tener medición, hay que comprar válvulas, hay que tener medidores telemétricos (se monitorean desde la computadora) y hay que tener telecontrol para poder cerrar válvulas sin tener que enviar personal hasta el lugar. “Y eso cuesta, y si no tienes plata, ¿qué haces?“, preguntó de forma retórica Guardia.
La crisis actual no tiene parangón. Desde hace casi un año, la región de Azuero no dispone de agua potable, luego que las fuentes de agua de las que se abastecen las potabilizadoras registraran niveles elevados de contaminación por diversos componentes. Un proceso fallido de descontaminación del sistema de distribución mantiene a la población abasteciéndose de pozos, carros cisterna contratados por el Idaan y la compra de agua embotellada.
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