En el “otoño” democrático de 1983, cuando el régimen militar, comandado por el general Rubén Darío Paredes, abrió la puerta a una reforma constitucional producida por un grupo de notables panameños y panameñas, entró al texto de la Carta Magna el artículo 211.
Este artículo decía lo siguiente: “La Corte Suprema de Justicia y el Procurador General de la Nación formularán los respectivos Presupuestos del Órgano Judicial y del Ministerio Público y los remitirán oportunamente al Órgano Ejecutivo para su inclusión en el proyecto de Presupuesto General del sector público. El Presidente de la Corte y el Procurador podrán sustentar, en todas las etapas de los mismos, los respectivos proyectos de Presupuesto.
Los presupuestos del Órgano Judicial y del Ministerio Público, no serán inferiores, en conjunto, al dos por ciento de los ingresos corrientes del Gobierno Central. Sin embargo, cuando esta cantidad resultare superior a la requerida para cubrir las necesidades propuestas por el Órgano Judicial y el Ministerio Público, el Órgano Ejecutivo incluirá el excedente en otros renglones de gastos o inversiones en el proyecto de Presupuesto del Gobierno Central, para que la Asamblea Legislativa determine lo que proceda”.
Esta norma recogía una nueva tendencia latinoamericana de establecer un piso al financiamiento estatal de la justicia, con vistas a fortalecer la independencia judicial.
Con las reformas constitucionales del año 1994 y las acaecidas en 2004, la numeración del artículo 211 pasó a 214, con el único cambio de “Asamblea Legislativa” por “Asamblea Nacional”. El artículo 214 es el protagonista de un precedente judicial histórico.
Reclamación existencial
Por 38 años, tanto el Órgano Judicial como el Ministerio Público habían enfrentado la situación de que su proyecto de presupuesto era recibido por el Órgano Ejecutivo, que lo modificaba y remitía al Órgano Legislativo para su aprobación.
La participación del presidente o presidenta de la Corte Suprema de Justicia o de la cabeza del Ministerio Público ante la Comisión de Presupuesto de la Asamblea en muy pocas ocasiones tuvo el efecto de mejorar la dotación presupuestaria de sus entidades.
En otras palabras, el primer nivel de independencia judicial, la autonomía presupuestaria, moría en una acera de la Vía España, cuando el proyecto de presupuesto salía del Ministerio de Economía y Finanzas rumbo al Consejo de Gabinete, con destino final del palacio legislativo Justo Arosemena.
El 6 de abril de 2021, los abogados Juan Carlos Araúz R. y Carlos Manuel Lee Vásquez, presidentes del Colegio Nacional de Abogados y de la Alianza Ciudadana Pro Justicia, respectivamente, presentaron una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 7, 8, 28, 29, 30 y 31 de la Ley 176 del 13 de noviembre de 2020, por la cual se aprobó el Presupuesto General del Estado para el año fiscal 2021.
El argumento de Araúz y de Lee fue muy concreto: todos estos artículos de la Ley de Presupuesto violaban la separación de poderes establecida en el artículo 2, y la autonomía presupuestaria contemplada en los artículos 214 y 275 de la Constitución Política.
La vista fiscal para este proceso de inconstitucionalidad fue presentada por el procurador general de la Nación encargado, Javier Caraballo, quien respaldó los argumentos contenidos en la demanda de los abogados Juan Carlos Araúz y Carlos Lee Vásquez.
El procurador Caraballo condimentó la argumentación con sus propios aportes, sobre la realidad del Ministerio Público y cómo esto afectaba el derecho a la justicia que tienen todos los habitantes de Panamá.
Un fallo excepcional
La decisión de la Corte Suprema de Justicia del 23 de diciembre de 2021 fue respaldada por ocho magistrados: Hernán De León Batista (ponente), Luis Ramón Fábrega, María Eugenia López Arias, Ángela Russo de Cedeño, Carlos Alberto Vásquez Reyes, Olmedo Arrocha Osorio, Cecilio Cedalise Riquelme y Maribel Cornejo Batista.
El magistrado José E. Ayú Prado Canals emitió un salvamento de voto, con fecha del 1 de febrero de 2022.
Esta sentencia es de alguna forma la despedida de una era de la justicia panameña. En la decisión, cargada de razonamientos y de una argumentación sumamente clara y lógica, no hay saltos ni interrupciones a los razonamientos presentados.
La sentencia demuestra un cierto nivel de candidez, como si la Corte Suprema le hablara a la historia y le explicara que no fue capaz de hacer mucha justicia en 38 años, porque no tenía el presupuesto que constitucionalmente debió tener.
No obstante, el fallo guarda silencio sobre la raíz de ese problema y, más aún, sobre la razón por la cual, durante cuatro décadas, el tribunal supremo convivió con esta situación.
Un instante de realismo
En su salvamento de voto, el magistrado Ayú Prado dice: “Por un lado, esta decisión jurisdiccional será del año 2022, cuando ya no estará vigente lo demandado, que es la ley 176 de 13 de noviembre de 2020 (Gaceta Oficial 29,153-B del 13 de noviembre de 2020), mientras que estará en vigor la Ley 248 del 29 de octubre de 2021, que dicta el Presupuesto General del Estado, para la vigencia fiscal 2022 según la Gaceta Oficial 29048-A del viernes 29 de octubre de 2021”.
En otras palabras, la Corte debió decir que había “sustracción de materia”, como lo dijo en la mayoría de los casos de los Decretos Ejecutivos que restringieron el ejercicio de los derechos constitucionales de los habitantes de Panamá durante la primera etapa de la pandemia de la Covid-19. Como los decretos eran derogados y sustituidos por otros , la sustracción de materia era permanente.
En cambio, los ocho magistrados, que componían la mayoría de esta decisión, entendieron que no era un fallo más, con el cual podían evitar una confrontación de poderes, si no una decisión fundamental para que el Órgano Judicial y el Ministerio Público, ambos agotados y rebasados por la realidad judicial del país, recibieran nuevo oxígeno y más sangre para sus venas.
La lógica jurídica dictaba que debido a que el Presupuesto General del Estado del año 2021 se extinguió, la causa de inconstitucionalidad debió haber seguido esa suerte. Pero, la Corte giró su timón para establecer un precedente que clarificaba el principio fundamental de la autonomía presupuestaria de la justicia: 2% de los ingresos corrientes del gobierno central, como mínimo.
Según informó una fuente, bajo reserva, próximamente se reunirá el Consejo Judicial para formular oficialmente la instrucción de cómo se ejecutará esta decisión. El camino que se considera más probable es que la Corte Suprema y el Ministerio Público formularán sus presupuestos, bajo las reglas del artículo 214, y estos llegarán tal y cual fueron preparados a la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional.
En las reglas deberá contemplarse qué pasaría si la Asamblea Nacional les rechaza el presupuesto. Aunque improbable, ese conflicto no debe quitarle el sueño a ningún operador de la justicia.
¿Cuánto puede ser la nueva realidad?
Para tener una idea de lo que podría representar las consecuencias de este fallo de inconstitucionalidad, es necesario tomar en cuenta lo siguiente: para el presupuesto del año 2021, el Órgano Judicial pidió un monto de 279 millones de dólares y recibió 182 millones 230 mil 953 dólares, lo que significó una diferencia de 96 millones 769 mil 047 dólares. Por su parte el Ministerio Público pidió 200 millones 815 mil 563 dólares y recibió 145 millones 328 mil 836 dólares, lo que significa que le restaron 55 millones 486 mil 727 dólares.
Para tener una idea de lo que esto significa para la justicia panameña, en enero pasado el Órgano Ejecutivo autorizó 15 millones de dólares al Órgano Judicial para implementar la Carrera Judicial. Los 96 millones 769 mil 047 dólares representan 6 veces lo transferido para la Carrera Judicial.
Para el Ministerio Público, los nuevos fondos tendrán importantes consecuencias en el combate a la delincuencia. Por ejemplo, el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, que está bajo el Ministerio Público, enfrenta una seria limitación de recursos para efectuar los análisis forenses que son pieza fundamental en muchos casos. Además, basta recordar el retraso en la traducción al español de miles de páginas de documentos para los expedientes de casos de alto perfil, porque los fiscales anticorrupción no tenían el presupuesto para pagar esas traducciones.
El 2% de los ingresos corrientes del gobierno central pueden llevar muy lejos a la justicia panameña. Sin embargo, la sociedad civil y toda la ciudadanía deben ser sumamente vigilantes para evitar que la holgura presupuestaria se convierta en despilfarro, botellas o planillas obesas.
Lo que los panameños y panameñas más necesitan en este momento es un aparato de justicia eficiente, íntegro y muy determinado a cumplir con su misión de derrotar a la pandemia de corrupción y a la delincuencia organizada.
